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論公房征收中未成年人利益分配制度的構(gòu)建和完善

2020年第04期    作者:文│秦志剛 夏帆    閱讀 5,476 次

公有承租房屋（以下簡(jiǎn)稱“公房”）征收利益家庭分割糾紛案件，近些年來(lái)急劇增多。但關(guān)于征收補(bǔ)償利益如何分配并無(wú)直接的法律法規(guī)依據(jù)；同時(shí)公房的承租人和共同居住人（以下簡(jiǎn)稱“同住人”）僅享有該房屋的居住權(quán)，但實(shí)踐中對(duì)“公房居住權(quán)”的性質(zhì)和歸屬尚存在一些爭(zhēng)議，“公房居住權(quán)”未被物權(quán)法》或其他民法規(guī)范認(rèn)定為“準(zhǔn)物權(quán)”。因此，司法審判中法官的自由裁量權(quán)極大。在征收利益分配制度尚不完善的大環(huán)境下，符合同住人資格的未成年在這樣一些疑難復(fù)雜、人數(shù)眾多的案件中，其合法性權(quán)益并未獲得公平公正的對(duì)待，反而因其是未成年人身份而被排除、限制。因此有必要進(jìn)一步探究建立、完善征收補(bǔ)償相關(guān)制度，以推動(dòng)征收補(bǔ)償案件更公平公正的審理。

一、問(wèn)題的提出

案例：原告劉翠與被告一劉吉系姐妹關(guān)系，兩人均是原公房承租人劉某某的子女。被告二趙某某為被告劉吉的未成年兒子。系爭(zhēng)房屋被征收前，承租人已過(guò)世，且未選定新的承租人，故現(xiàn)在冊(cè)戶籍為原被告3人。趙某某的戶籍在系爭(zhēng)房屋內(nèi)報(bào)出生。

本案的主要爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于：未成年人趙某某是否具有同住人資格，在本案件中，他是否可以獲得征收補(bǔ)償款？法院的審理觀點(diǎn)認(rèn)為：根據(jù)相關(guān)規(guī)定，公有房屋承租人所得的貨幣補(bǔ)償款、產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋歸公有房屋承租人及其同住人共有。同住人是指作出房屋征收決定時(shí)，在被征收房屋處有本市常住戶口，并實(shí)際居住生活一年以上(特殊情況除外)，且本市無(wú)其他住房或者雖有其他住房但居住困難的人。但本案的未成年人趙某某雖然被認(rèn)定為同住人，但法院認(rèn)為“未成年人應(yīng)當(dāng)隨監(jiān)護(hù)人生活，由監(jiān)護(hù)人提供生活保障”，故本案中趙某某沒(méi)有自己的份額，但可以對(duì)其監(jiān)護(hù)人（被告一劉吉）適當(dāng)多分。

持有“未成年人應(yīng)當(dāng)依附于其監(jiān)護(hù)人，不能獨(dú)立平等地享有同住人的征收補(bǔ)償份額”的觀點(diǎn)判例并非個(gè)案，而是普遍存在的現(xiàn)象。根據(jù)筆者對(duì)上海市法院裁判案例的整理、歸納和研究：在國(guó)有土地上公房征收補(bǔ)償?shù)募m紛案件中，即使未成年人滿足《上海市國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償實(shí)施細(xì)則》第五十一條規(guī)定的同住人條件時(shí)，法院仍不給予未成年人同住人待遇，且另根據(jù)2004年《上海市高級(jí)人民法院關(guān)于房屋動(dòng)拆遷補(bǔ)償款分割民事案件若干問(wèn)題的解答》（以下簡(jiǎn)稱《高院解答》）第四組問(wèn)答，“對(duì)在公房?jī)?nèi)居住的未成年人實(shí)際承擔(dān)監(jiān)護(hù)義務(wù)的人，可以就該房屋的拆遷補(bǔ)償款適當(dāng)多分”，認(rèn)為“未成年人不享有征收份額”。但從筆者看來(lái)，這個(gè)解答并沒(méi)有否定未成人的“單獨(dú)征收利益”，而只是強(qiáng)調(diào)了“對(duì)未成年人實(shí)際承擔(dān)監(jiān)護(hù)義務(wù)的人”，可以“適當(dāng)多分”。（2020）滬02民終569號(hào)判決書認(rèn)為：“對(duì)在公房?jī)?nèi)居住的未成年人實(shí)際承擔(dān)監(jiān)護(hù)義務(wù)的人，可以就該房屋的拆遷補(bǔ)償款適當(dāng)多分的前提是未成年人不再單獨(dú)取得房屋拆遷補(bǔ)償?shù)臋?quán)利份額。”從另一角度確認(rèn)了筆者的觀點(diǎn)，即滿足同住人條件的未成年人是可以單獨(dú)享受征收利益的。但至今沒(méi)有法院采用過(guò)這個(gè)觀點(diǎn)。而且高院在審判監(jiān)督程序中從未因此而改判過(guò)，據(jù)此可以看出司法實(shí)踐中是嚴(yán)格限制“滿足同住人資格的”未成年人的征收份額。

而未成年人若要獲得公房同住人資格其實(shí)更難。上?！陡咴航獯稹氛J(rèn)為“承租人或同住人允許他人未成年子女在自己承租的公房?jī)?nèi)居住的，一般可認(rèn)定為屬于幫助性質(zhì)，并不當(dāng)然等于同意該未成年人取得房屋的權(quán)利份額。因此，在這種情況下，該未成年人無(wú)權(quán)主張分割房屋拆遷補(bǔ)償款，除非其能夠提供證據(jù)證明其居住權(quán)并非基于他人的幫助而取得”。也就是說(shuō)，法院認(rèn)為“如果未成年人的監(jiān)護(hù)人不在被征收房屋內(nèi)的居住的”，該被征收房屋內(nèi)的未成年人一般就不能被認(rèn)定為同住人。

未成年人在被征收事務(wù)中的“權(quán)利能力”與“行為能力”的不對(duì)等，相應(yīng)的“居住權(quán)”和“財(cái)產(chǎn)權(quán)”的不對(duì)等，以及是否違背了兒童權(quán)益最佳化原則，就成為了擺在我們面前的一個(gè)重大問(wèn)題。

二、相關(guān)立法規(guī)范現(xiàn)狀及其存在的問(wèn)題

（一）未成年人具有平等的民事權(quán)利能力。根據(jù)《中華人民共和國(guó)民法總則》（以下簡(jiǎn)稱《民法總則》）第十三條、第十四條規(guī)定，“自然人從出生時(shí)起到死亡時(shí)止，具有民事權(quán)利能力，依法享有民事權(quán)利，承擔(dān)民事義務(wù)”；“自然人的民事權(quán)利能力一律平等”。因此，“任何自然人不論其智力程度，身體狀況，文化水平，宗教信仰等各方面存在何種差異，皆無(wú)例外能夠享有任何私法權(quán)利，承擔(dān)任何私法義務(wù)”。未成年人在權(quán)利能力上與成年人并無(wú)二致，且根據(jù)《未成年人權(quán)益保護(hù)法》第三條規(guī)定，未成年人不僅平等地享有各項(xiàng)合法權(quán)益，而且應(yīng)當(dāng)特殊、優(yōu)先保護(hù)。因此未成年人可以享有一切不受行為能力限制的權(quán)利，且其權(quán)利不能被取代、剝奪或者約定放棄。正如梁慧星教授所講：“民法關(guān)于民事權(quán)利能力的規(guī)定屬于強(qiáng)制性規(guī)定，不允許當(dāng)事人以自由意思予以排除或變更?！?/span>

為保護(hù)未成年等無(wú)或者限制民事行為能力人平等地享有民事權(quán)利，我國(guó)《民法總則》設(shè)置了監(jiān)護(hù)制度。監(jiān)護(hù)人只有保護(hù)被監(jiān)護(hù)人的人身、財(cái)產(chǎn)以及其他合法權(quán)益的義務(wù)，卻無(wú)權(quán)放棄、侵害或者代替被監(jiān)護(hù)人的合法利益。如果其他組織或個(gè)人有侵犯未成年人合法權(quán)益的，其監(jiān)護(hù)人可以代理其提起訴訟，要求賠償損害。因此，雖然未成年人因?yàn)榫?、智力和年齡方面的限制，在民事行為能力上受到相應(yīng)的限制，由監(jiān)護(hù)人代為履行。但是純獲利益的行為或者與其民事行為能力相適應(yīng)的行為依然被認(rèn)定為合法有效。

（二）涉及未成年人征收份額的立法現(xiàn)狀。國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》及其已廢止的兩部《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》都規(guī)定的較為宏觀，未單獨(dú)特別地提及未成年人，故可以推定為公平對(duì)待。上海市政府在1991年出臺(tái)的《上海市城市房屋拆遷管理實(shí)施細(xì)則》第四十五條規(guī)定：成年子女因入托入學(xué)等原因，常住戶口不在父母或監(jiān)護(hù)人處的，拆遷時(shí)應(yīng)當(dāng)計(jì)入該戶口的安置人數(shù)，但不分戶安置。且該細(xì)則第四十六條規(guī)定：“被拆遷房屋使用人中凡已領(lǐng)取本市獨(dú)生子女證的獨(dú)生子女，根據(jù)建設(shè)單位房屋規(guī)格，安置時(shí)可增加二至四平方米；但獨(dú)生子女已結(jié)婚的除外”；以及2006年《上海市城市房屋拆遷面積標(biāo)準(zhǔn)房屋調(diào)換應(yīng)安置人口認(rèn)定辦法》（已廢止）關(guān)于引進(jìn)“未成年人作為被安置人口”的規(guī)定等等，均可看出上海市政府在曾經(jīng)的“拆遷法規(guī)中”都不僅將未成年人作為獨(dú)立被安置人口，而且如果該未成年人為獨(dú)生子女且未婚的，可以給予特殊照顧。但自從2011年上海市政府出臺(tái)《上海市國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償實(shí)施細(xì)則》后，將“房屋拆遷”改為“房屋征收”，規(guī)定國(guó)有土地上的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)“按面積補(bǔ)償”，對(duì)房屋內(nèi)被安置人數(shù)以及安置人員就不再認(rèn)定（因居住困難而獲得托底保障對(duì)除外）——也就是“數(shù)磚頭不數(shù)人頭”了。若家庭內(nèi)部因同住人認(rèn)定或份額有爭(zhēng)議，可以交由法院民事裁決。而如前所述，上海法院的裁決都是“未成年人不單獨(dú)享有在國(guó)有土地上征收份額”。

三、探究法院認(rèn)為“未成年人不享有征收份額”的原因

（一）公房居住權(quán)問(wèn)題。公房是我國(guó)在特定歷史背景下，國(guó)家為解決職工生活居住的一項(xiàng)福利性住房政策，公房的產(chǎn)權(quán)屬于國(guó)家，公房的居住使用權(quán)（或稱為“居住權(quán)”）屬于承租人和同住人所有。《高院解答》認(rèn)為“公有居住房屋拆遷補(bǔ)償款，在承租人、同住人之間遵循一人一份、均等分割的原則取得拆遷補(bǔ)償款”。但公房居住權(quán)不是《物權(quán)法》規(guī)定的物權(quán)一種，而是居住權(quán)利人對(duì)讓人住房及其附著物享有占有、使用的權(quán)利。故很多法院便據(jù)此認(rèn)為，居住權(quán)是一種居住利益，并非一項(xiàng)法定權(quán)利。而監(jiān)護(hù)人對(duì)未成年人具有法定撫養(yǎng)義務(wù)，故而未成年人的居住問(wèn)題需要監(jiān)護(hù)人解決。而并非用被征收房屋的補(bǔ)償款予以解決。比如（2016）滬02民終4384號(hào)判決認(rèn)為：“未成年人的父母是未成年人的監(jiān)護(hù)人。雖然沈某某的戶籍報(bào)出生于系爭(zhēng)房屋內(nèi)，但是對(duì)于該未成年人的居住生活等負(fù)有撫養(yǎng)義務(wù)的，首先系其父母作為監(jiān)護(hù)人理應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)。故未成年人的居住問(wèn)題，應(yīng)由其監(jiān)護(hù)人解決。系爭(zhēng)房屋被征收補(bǔ)償安置對(duì)象沈某，負(fù)有監(jiān)護(hù)未成年人的義務(wù)，故酌情給予其適當(dāng)多分了相應(yīng)的補(bǔ)償”。筆者認(rèn)為，該類觀點(diǎn)顯然動(dòng)了“未成年人的被征收利益”的奶酪，因?yàn)槠鋵?shí)無(wú)論賦予“居住權(quán)”何種名義，作為自然人的未成年人都應(yīng)當(dāng)與成年人平等地享有征收利益，且應(yīng)當(dāng)受到司法的保護(hù)。

可以作為類比的是：若被征收房屋內(nèi)有無(wú)民事行為能力或者限制民事行為能力的成年人時(shí)，該成年人人不僅可以分得征收補(bǔ)償份額，而且還可以是被照顧。

（二）裁判規(guī)范方面的原因。首先，由于現(xiàn)行立法簡(jiǎn)約粗放，適用性差，各地方高院為規(guī)范本地區(qū)司法審判，往往制定一些參考性文件、司法解釋等，以便基層法院和中院參考使用。但高院制定的各類參考文件由于制作程序簡(jiǎn)單、缺乏論證，往往存在違反上位法，或自相矛盾等問(wèn)題，比如上海人民政府制定的《細(xì)則》及其他文件明確規(guī)定同住人的三大條件：戶口、實(shí)際居住一年以上、他處無(wú)房或有房但居住困難的，但上?！陡咴航獯稹穮s對(duì)滿足同住人條件的未成年人予以排除、限制其權(quán)利，對(duì)“他處有房”進(jìn)行限制性解釋等，與政府法規(guī)不成體系，相互矛盾。其次，因社會(huì)關(guān)系急速發(fā)展所造成的立法空白：房屋征收民事案件審判中，法院唯一可以參考且直接應(yīng)用的的文件，只有2004年的《高院解答》，后期便沒(méi)有系統(tǒng)性實(shí)質(zhì)性的指導(dǎo)性文件出臺(tái)，而《高院解答》中部分規(guī)范已經(jīng)與現(xiàn)實(shí)情況相差太遠(yuǎn)。審判實(shí)踐中法官自由裁判權(quán)極大，對(duì)未成年份額認(rèn)識(shí)和判斷差別較大。裁判規(guī)范不健全使得法律法規(guī)適用不統(tǒng)一，造成了同案不同判的尷尬現(xiàn)象。

（三）傳統(tǒng)觀念方面的原因。首先，在法律上，公房承租人和同住人雖然僅有居住使用權(quán)，但實(shí)際上，根據(jù)公房的來(lái)源、實(shí)際居住等情況，其中部分長(zhǎng)輩承租人或同住人會(huì)被認(rèn)定為該房屋的“（擬制）所有權(quán)人”。而晚輩的未成年人們一般對(duì)被征收公房來(lái)源沒(méi)有任何貢獻(xiàn)、或不實(shí)際居住、或空掛，因此未成年人不能和其他同住人具有平等分割權(quán)利。其次，未成年人一般隨其父母等監(jiān)護(hù)人居住、生活，其對(duì)被征收房屋依賴較小，如果其父母能解決居住問(wèn)題，那么不獨(dú)立居住、生活的未成年人也可以附帶解決，所以法院在審查該類案件時(shí)，為了平衡復(fù)雜的家庭矛盾和利益，實(shí)現(xiàn)案件的法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一，就判決未成年人依附于其監(jiān)護(hù)人，只對(duì)其監(jiān)護(hù)人適當(dāng)多分，但其本人不能獨(dú)立享有份額。筆者認(rèn)為：法院可以因“未成年人未實(shí)際居住”、“對(duì)房屋來(lái)源和裝修無(wú)貢獻(xiàn)”等其他原因而認(rèn)定認(rèn)定未成年人為同住人，但絕不能因?yàn)椤皾M足同住人條件的人是未成年熱”而不分配其應(yīng)得的征收利益。

四、保護(hù)未成年人征收份額的對(duì)策研究

從目前司法判例研究看，“未成年人可以享有公房征收補(bǔ)償份額”的觀點(diǎn)并未得到法院的認(rèn)可，但筆者就此裁判結(jié)果認(rèn)為應(yīng)該有不同的角度審視。即若未成年人本身確實(shí)不符合同住人資格，或者雖符合同住人資格但是應(yīng)當(dāng)屬于少分的情形，應(yīng)當(dāng)以同住人資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，判決其應(yīng)當(dāng)享有相應(yīng)的份額；而若未成年人完全符合同住人的條件，對(duì)未成年人的份額就不得隨意限制、剝奪。

因此，筆者認(rèn)為規(guī)范未成年人在公房征收中的份額，應(yīng)當(dāng)從以下幾點(diǎn)著手：

（一）完善法律法規(guī)制度，及時(shí)公布指導(dǎo)性案例以統(tǒng)一裁判尺度。首先，完善征收補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)制度是規(guī)范法官裁判案件的關(guān)鍵，規(guī)范好未成年人的征收利益份額的前提便是制定完善的征收利益的分配制度。因此可以根據(jù)公房歷史性、房屋來(lái)源、實(shí)際居住、在冊(cè)戶口、他處有房、經(jīng)濟(jì)條件等情況綜合考量，確定同住人標(biāo)準(zhǔn)，以及公房居住權(quán)的性質(zhì)，讓自然人均平等地適用法律，享有權(quán)利承擔(dān)義務(wù)。而對(duì)未成年人、老年人應(yīng)當(dāng)特殊、優(yōu)先保護(hù)。其次，上海市高院對(duì)本地區(qū)受案法院裁判方法得當(dāng)，裁判結(jié)果正確的案例，可以報(bào)請(qǐng)最高院將該類案件最為指導(dǎo)性案例公布，并要求法院在裁判類似問(wèn)題時(shí)應(yīng)遵循指導(dǎo)性案例中的指導(dǎo)規(guī)則。指導(dǎo)性案例可以表明最高院以及高院對(duì)該類問(wèn)題的觀點(diǎn)，具有及時(shí)高效的特點(diǎn)，可以更好地指導(dǎo)法院的裁判工作。

（二）構(gòu)建法律職業(yè)共同體，推動(dòng)房屋征收審判工作的良性發(fā)展。我國(guó)廣義的法律職業(yè)共同體主要包括：法官、檢察官、律師、法學(xué)研究者、仲裁員以及法律職業(yè)從業(yè)者。但司法實(shí)踐中，對(duì)于法官、檢察官、律師屬于典型的法律職業(yè)，并構(gòu)成法律職業(yè)共同體的核心并未有異議。司法審判中的角色不同決定了思維方式多樣化。法官始終處于公平、公正的審判者角度，力求每一個(gè)案件能夠?qū)崿F(xiàn)司法審判的社會(huì)效果與法治效果的有機(jī)統(tǒng)一；豐富的社會(huì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)征收律師深知司法審判中的相關(guān)制度和判決存在的不足和缺陷，以實(shí)現(xiàn)委托人利益最大化，實(shí)現(xiàn)未成年人權(quán)益最佳化；檢察官在民事、行政案件中處于審判監(jiān)督的身份。因此法官、律師和檢察官應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)業(yè)務(wù)交流，對(duì)征收案件中類似未成年人如何確定征收利益份額、以及法律法規(guī)不統(tǒng)一適用等疑難、復(fù)雜、新穎問(wèn)題形成統(tǒng)一的裁判尺度，并可以減少同案不同判的現(xiàn)象，推動(dòng)司法審判工作有序健康的進(jìn)行。

（三）樹(shù)立正確的裁判觀念，實(shí)現(xiàn)司法效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一。面對(duì)復(fù)雜、疑難的公房征收利益分配問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公正、平等的原則審核案件的同住人條件。對(duì)確實(shí)不符合同住人條件的，應(yīng)當(dāng)排除。如果包括未成年人在內(nèi)的公租房使用人均符合同住人的條件，則應(yīng)當(dāng)再根據(jù)對(duì)公房的貢獻(xiàn)、實(shí)際居住情況、對(duì)房屋對(duì)依賴性、他處有房、經(jīng)濟(jì)條件等綜合情況平衡利益份額。由于未成年人、老人、病殘人員等同住人屬于弱勢(shì)群體，依舊屬于應(yīng)當(dāng)被照顧的人員，可以給予其適當(dāng)多分。

五、結(jié)論

在公房征收利益分配案件中，應(yīng)當(dāng)對(duì)符合同住人資格的未成年人所享有的民事權(quán)利給以公平、公正的對(duì)待。未成年人并非其監(jiān)護(hù)人的“附屬品”，也并非一直隨其監(jiān)護(hù)人居住生活，其具有獨(dú)立且完整的自然人身份和人格。如果認(rèn)定未成年人屬于特殊同住人，則應(yīng)當(dāng)給予特殊的優(yōu)先被照顧，而不僅是“對(duì)其監(jiān)護(hù)人適當(dāng)多分”。同時(shí)由于公房的承租人和同住人僅具有房屋居住使用權(quán)的特殊性，并非《物權(quán)法》規(guī)定的物權(quán)種類，故實(shí)務(wù)裁判中缺少裁判的法理依據(jù)和參照，因此需要法律職業(yè)共同體的共同努力，加強(qiáng)交流，不斷完善征收案件中存在的不足，推動(dòng)征收實(shí)務(wù)的法治進(jìn)步。

秦志剛上海華夏匯鴻律師事務(wù)所律師，上海律協(xié)不動(dòng)產(chǎn)征收（動(dòng)遷）業(yè)務(wù)研究委員會(huì)委員業(yè)務(wù)方向：民商事訴訟、不動(dòng)產(chǎn)征收

夏帆

上海華夏匯鴻律師事務(wù)所律師，上海律協(xié)未成年人權(quán)益保護(hù)業(yè)務(wù)研究委員會(huì)干事  

業(yè)務(wù)方向：民商事