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以法律視角 推進(jìn)制度層面的進(jìn)步

2014年上海律師市政協(xié)委員參會(huì)實(shí)錄

2014年第02期    作者:顧曉紅 黃 錚    閱讀 8,192 次

●文/

        2014年1月，在上海市政協(xié)十二屆二次會(huì)議上，呂紅兵、黃綺、胡光、周天平、江憲、游閩鍵、安翊青、張毅、臧廣陵、裘索、吳家平等11位執(zhí)業(yè)律師市政協(xié)委員積極參政議政，實(shí)踐著以法律視角推進(jìn)制度層面的進(jìn)步之責(zé)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，僅提交提案一項(xiàng)，11位委員個(gè)人和聯(lián)署共計(jì)42件；有5篇建言被遴選為大會(huì)的書面發(fā)言。

       熱議自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)發(fā)展

　　上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)是中國進(jìn)一步改革開放最重大的舉措之一，自然引發(fā)律師委員們的熱議。

　　從審批制改為備案制，在當(dāng)今社會(huì)上少數(shù)企業(yè)誠信度不高，經(jīng)濟(jì)糾紛居高不下，金融詐騙、合同詐騙屢有發(fā)生且涉案金額動(dòng)輒上億元的情況下，難免會(huì)產(chǎn)生“泥沙俱下，魚龍混雜”的現(xiàn)象?！霸谡M(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，把管理的權(quán)力交給市場的大背景下，通過何種手段來對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)的企業(yè)進(jìn)行規(guī)范化管理，從而有效地控制進(jìn)一步開放市場所可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)？如何對(duì)上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)設(shè)立有效的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制？”應(yīng)對(duì)這些問題，黃綺、安翊青、胡光、游閩鍵、周天平、裘索、江憲、呂紅兵等委員建議將律師出具的《法律意見書》作為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)企業(yè)設(shè)立的前置程序。“在效率、成本與風(fēng)險(xiǎn)控制的關(guān)系中，風(fēng)險(xiǎn)控制始終是最重要的環(huán)節(jié)。因?yàn)槠髽I(yè)一旦設(shè)立，就是一個(gè)完全獨(dú)立的民事責(zé)任主體，其行為的自主性、不受控制性與風(fēng)險(xiǎn)控制的滯后性是并存的，所以在設(shè)立之初的法律審核應(yīng)當(dāng)是必須的?！边@一提案與今年市人大會(huì)議上由市人大代表、市律協(xié)會(huì)長盛雷鳴等提出的一份相關(guān)議案相呼應(yīng)。

　　江憲委員的提案是關(guān)于在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)設(shè)立優(yōu)先調(diào)解制度。江憲委員建議在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的糾紛解決機(jī)制中把調(diào)解作為解決商事糾紛的必經(jīng)階段（征詢程序），首先征詢當(dāng)事人是否有調(diào)解的意愿，拒絕調(diào)解的除外，經(jīng)專業(yè)調(diào)解機(jī)構(gòu)調(diào)解后無法達(dá)成協(xié)議的，由調(diào)解機(jī)構(gòu)出具書面說明，法院予以立案。經(jīng)調(diào)解達(dá)成協(xié)議的，當(dāng)事人可依法向法院申請(qǐng)司法確認(rèn)。

       安翊青委員建議設(shè)立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法律服務(wù)中心，探索建立健全可復(fù)制、可推廣的矛盾糾紛的非訴訟解決機(jī)制，維護(hù)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)良好的貿(mào)易環(huán)境。

       張毅委員則在大會(huì)書面發(fā)言中強(qiáng)調(diào)借上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的東風(fēng)，促政府職能轉(zhuǎn)變，“堅(jiān)持先行先試，積極探索政府經(jīng)貿(mào)和投資管理模式的創(chuàng)新，減少條塊分割，加強(qiáng)公共服務(wù)職能，推動(dòng)法制環(huán)境建設(shè)。”

       一提再提期待將制定《上海市兒童福利條例》列入立法調(diào)研

       黃綺委員去年在市政協(xié)十二屆一次會(huì)議期間曾提出提案，建議“將制定《上海市兒童福利條例》列入本屆市人大立法規(guī)劃”，該提案的辦理結(jié)果是被“留作參考”，但市婦兒工委在提案答復(fù)意見中明確表示要“深入開展調(diào)研，為立法奠定基礎(chǔ)?！?

       在今年的市政協(xié)全會(huì)上，黃綺委員聯(lián)合其他數(shù)位委員再次提出提案，建議將制定《上海市兒童福利條例》列入市人大的立法調(diào)研計(jì)劃中去，為未來立法做好準(zhǔn)備?！澳壳?，我國保障兒童權(quán)利的法律主要是《未成年人保護(hù)法》，但它并不能替代《兒童福利法》。《兒童福利法》側(cè)重于可操作性，從職能部門到實(shí)體權(quán)利義務(wù)再到操作中的程序性規(guī)定，明確家庭、學(xué)校、社會(huì)、政府和司法機(jī)構(gòu)的責(zé)任和義務(wù)，以期切實(shí)把兒童保護(hù)工作落到實(shí)處?！秉S綺委員強(qiáng)調(diào)，針對(duì)兒童福利的立法可以建立兒童福利機(jī)制，起到強(qiáng)制實(shí)施的目的。上海率先制定《兒童福利條例》有可行性，應(yīng)該提上議事日程，可以在實(shí)施過程中為全國立法積累經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行有效地探索和完善，并為全國制定《兒童福利法》作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

        加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算管理制度牽動(dòng)委員心

　　以裘索委員為第一提案人的兩件提案，都是關(guān)于加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算管理制度的。裘索委員認(rèn)為，通過制定合理的財(cái)政預(yù)算，輔之以有力的事前評(píng)審和事后評(píng)估機(jī)制，才能使政府收支平衡，保障國民經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行。“預(yù)算管理一般分事前預(yù)算評(píng)審、事中預(yù)算執(zhí)行和事后績效評(píng)估這三個(gè)環(huán)節(jié)中，司法都應(yīng)發(fā)揮作用?！?

　　裘索委員指出，我國《預(yù)算法》明確了人大審查預(yù)算草案及預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告；人大常委監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行。而上海市也制定了《上海市市級(jí)預(yù)算審查監(jiān)督規(guī)定》、《上海市預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)監(jiān)督暫行辦法》。但一直以來卻“鮮有看到因違反《預(yù)算法》而受到法律追究的官員，即使曾有報(bào)道向下屬單位轉(zhuǎn)嫁‘三公’開支的違法行為，也習(xí)慣性地認(rèn)定為‘違紀(jì)’而非‘違法’”。

　　“縱觀相關(guān)法律法規(guī)，由于罰則寬泛、剛性不足，很容易成為約束力低下的一紙空文?！彼Ｍ麑?duì)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行修改，“明確具體地劃定合法與非法的界限，進(jìn)而成為各級(jí)官員財(cái)政開支的‘緊箍咒’是當(dāng)務(wù)之急。”

　　“將權(quán)力關(guān)到籠子里”，法律永遠(yuǎn)是最盡職的看門人。裘索委員建議對(duì)預(yù)算管理加強(qiáng)法制層面的建設(shè)，“制定、修改相關(guān)法律、法規(guī)，明確具體地劃定合法與非法的界限，提高各個(gè)部門預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行的誠信度，在依法監(jiān)督和誠信環(huán)境中，依法維護(hù)財(cái)經(jīng)秩序?！?

        跟進(jìn)新情況追蹤非法基站

　　“只要客戶提出地點(diǎn)要求，一架天線、一臺(tái)筆記本電腦、一個(gè)發(fā)射主機(jī)組成的偽基站，小到能塞進(jìn)最小號(hào)的行李箱中隨身攜帶，放在車上，開車滿城跑，就能日均發(fā)送20萬條短信，隱蔽性極強(qiáng)?！庇伍}鍵委員赴虬江路電子市場等進(jìn)行實(shí)地調(diào)研、摸清情況后，在相關(guān)提案中指出使用偽基站設(shè)備的行為涉嫌破壞公用電信設(shè)施罪，屬于刑事犯罪。對(duì)于如何打擊偽基站，游閩鍵委員提出了三點(diǎn)建議：第一，公安、通信管理局等部門在銷售環(huán)節(jié)監(jiān)管；第二，在使用環(huán)節(jié)上，電信運(yùn)營商發(fā)現(xiàn)后要及時(shí)向相關(guān)部門反饋，并向用戶普及知識(shí)，知道突然沒有信號(hào)并收到廣告短信，很可能是偽基站所為，應(yīng)及時(shí)報(bào)警；第三，可以根據(jù)短信內(nèi)容倒查，根據(jù)發(fā)短信的商家，找到擁有偽基站設(shè)備的人。

       從霧霾治理到建立司法人才“旋轉(zhuǎn)門”制度，       律師委員以不同方式表達(dá)參政議政觀點(diǎn)

        在市政協(xié)全會(huì)現(xiàn)場咨詢活動(dòng)中，游閩鍵委員穿梭于市建交委、市環(huán)保局的咨詢臺(tái)前，追問上海市環(huán)境空氣質(zhì)量重污染專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案能否執(zhí)行到位?！坝械墓さ卦谥伥蔡爝`規(guī)施工，可見有關(guān)部門監(jiān)管存在疏漏，必需細(xì)化責(zé)任主體、增加處罰力度，保障強(qiáng)制措施落實(shí)到位。”

        在市政協(xié)全會(huì)期間舉辦的“政協(xié)委員談改善空氣質(zhì)量”記者集體采訪活動(dòng)中，胡光委員呼吁改善空氣質(zhì)量需要人人參與，“在霧霾天減少公車的使用、停止工業(yè)排放、減少戶外運(yùn)動(dòng)等，甚至可不可以禁止銷售煙草？”胡光委員認(rèn)為，即使不少減排措施目前看起來效果微乎其微，但最關(guān)鍵的是要“堅(jiān)持做下去，不斷推動(dòng)觀念的轉(zhuǎn)變”。

        在市政協(xié)全會(huì)期間舉辦的委員與市民網(wǎng)上交流活動(dòng)中，江憲委員強(qiáng)調(diào)“一個(gè)社會(huì)的治理最終只能靠法治?！苯瓚椢瘑T直言：“在走向法治的過程中，我們首先要樹立的就是法治的權(quán)威和法制的公信力。而只有當(dāng)一個(gè)社會(huì)司法是公正的，法治才有公信、才有權(quán)威?！?

        裘索委員參與了上海電視臺(tái)“法制天地”頻道的熱點(diǎn)欄目——“兩會(huì)”特別專題節(jié)目，探討“圍觀”對(duì)于案件審判的影響。

        在市政協(xié)全會(huì)期間的小組討論中，律師委員們積極參政議政，觀點(diǎn)鮮明——

        周天平委員強(qiáng)調(diào)，法官的作風(fēng)建設(shè)和品德修養(yǎng)，是保證公平正義的第一要素，也是提高司法獨(dú)立性的關(guān)鍵。

        呂紅兵委員認(rèn)為，完善主審法官和合議庭辦案責(zé)任制的前提是改革審判委員會(huì)制度，上海應(yīng)先行先試。

        張毅委員建議，參照海外經(jīng)驗(yàn)，建立起司法人才“旋轉(zhuǎn)門”制度，讓律師隊(duì)伍中的優(yōu)秀人才能通過選拔機(jī)制加入到法官的隊(duì)伍之中。

        臧廣陵委員注意到農(nóng)村集體土地征用補(bǔ)償比較混亂，并呼吁政府進(jìn)行專題研究，采取相應(yīng)措施。

        吳家平委員指出，在食品安全、環(huán)境污染等問題上，政府應(yīng)更有所作為。

        把握機(jī)遇力爭早日把上海建成國際商事爭端解決中心、建立健全部門違法行政糾錯(cuò)機(jī)制、建立環(huán)保訴訟配套制度、完善地下管線工程規(guī)劃管理、適度延長地鐵夜間運(yùn)營時(shí)間、合理調(diào)整醫(yī)護(hù)收費(fèi)、醫(yī)療案件鑒定人應(yīng)當(dāng)在鑒定書上簽名并出庭接受當(dāng)事人質(zhì)詢、盡快在公眾場所配備自動(dòng)體外心臟除顫儀并進(jìn)行相應(yīng)立法、組建法律志愿者隊(duì)伍為“失獨(dú)家庭”提供免費(fèi)法律咨詢服務(wù)等……律師委員們的建言擲地有聲?！?