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“鄰避運動”風(fēng)險防范及法律規(guī)制研究

2018年第12期    作者:易千    閱讀 13,139 次

注：本文為第十六屆華東律師論壇獲獎作品的縮減版，并非原文.

 

隨著生態(tài)環(huán)境保護(hù)理念的深入人心，中國公民環(huán)保意識不斷加強，一定程度上推動著“鄰避運動”的發(fā)展，也給政府等決策機構(gòu)施加壓力，反作用于決策的科學(xué)性。但非理性“鄰避運動”的爆發(fā)常常導(dǎo)致負(fù)面影響，加之相關(guān)公共設(shè)施承載的社會需求并不會憑空消失，矛盾始終存在。因此，妥善處理“鄰避運動”十分重要。

 

一、“鄰避運動”由來及定義

（一）鄰避運動的由來

20世紀(jì)70年代,邁克爾奧哈爾（Michael O'hare）首次對“鄰避”（Not On My Block）現(xiàn)象進(jìn)行了探討。他認(rèn)為機場、監(jiān)獄、垃圾填埋場、能源工廠等設(shè)施的建設(shè),盡管能夠促進(jìn)公共利益的整體性提升,卻極易招致設(shè)施所在地居民的抗議和反對。埃米莉利夫齊（Emilie Livezey）則首次使用 NIMBY（Not In My Backyard）來形容美國社會對化工垃圾的反對態(tài)度。

（二）鄰避設(shè)施定義及分類

鄰避設(shè)施主要是指設(shè)施收益（正外部性）由社會大眾共享，成本（負(fù)外部性）由所在地居民所承擔(dān)的公共服務(wù)設(shè)施。

學(xué)界一般將鄰避設(shè)施分為四類，第一類“污染類鄰避設(shè)施”，如垃圾焚燒廠等；第二類“心理不悅類鄰避設(shè)施”，如火葬場、殯儀館等；第三類“污名類鄰避設(shè)施”，如精神病院、監(jiān)獄等；第四類“風(fēng)險聚集類鄰避設(shè)施”，如化工廠等。

（三）“鄰避運動”

1.“鄰避運動”定義

鄰避運動是指居民處于對某些工業(yè)企業(yè)或公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)可能危害社區(qū)的生活環(huán)境或降低資產(chǎn)價值的擔(dān)心而產(chǎn)生消極抵制或者反對心理，在某些條件下有可能引起激烈的集體抗?fàn)幮袨?。亞洲國家中，日本最先出現(xiàn)鄰避運動，隨后也波及其他經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，如我國臺灣、香港等地。近年來內(nèi)地也多次出現(xiàn)大規(guī)模鄰避運動，自2006年公眾反對北京六里屯垃圾焚燒廠以來,“鄰避運動”在中國持續(xù)了11年，2009年的北京阿蘇衛(wèi)和廣州番禺案例更是將“鄰避運動”推至高潮。2016年,浙江海鹽、海南萬寧、湖北仙桃等地的垃圾焚燒項目又相繼引發(fā)抗議事件,有的抗議事件甚至迫使項目下馬。

2.“鄰避運動”作用及影響

隨著我國生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境資源保護(hù)得到越來越多的重視，國家出臺了一系列環(huán)保法律和政策法規(guī)，刺激了民眾環(huán)保意識的覺醒，“鄰避運動”就是一種體現(xiàn)方式。從正面意義上看，“鄰避運動”體現(xiàn)了社會大眾對于環(huán)境評估的關(guān)注和環(huán)保事業(yè)的共建參與。但實踐中很多“鄰避運動”無論是發(fā)起還是結(jié)果都呈現(xiàn)一種非理性化特點，多發(fā)展成為群體性事件，嚴(yán)重影響到社會穩(wěn)定。同時，在互聯(lián)網(wǎng)自媒體時代和大數(shù)據(jù)時代背景下，“鄰避運動”呈現(xiàn)新的特點——影響范圍更廣、周期更長。政府部門在“線下群體性事件”和“線上輿論討伐”的雙重壓力夾擊之下，很難有效回應(yīng)，似乎也只有停止項目這一條無奈的選擇，但公共設(shè)施設(shè)立的需求始終必要而迫切。大數(shù)據(jù)時代記錄了每一次“鄰避運動”的影響和結(jié)果，這無疑也給后來相關(guān)公共設(shè)施項目的建設(shè)增加了困難。

二、“鄰避運動”成因分析

（一）心理成因

“鄰避運動”的心理成因是十分復(fù)雜的，不能用某個單一的理由或者概念來概括。但其內(nèi)在心理動因是可以推知并且歸納的。比較常見的幾種情況如下：

第一、不公平心理，即“為什么要建在我家后院”的追問。民眾對于鄰避設(shè)施存在的必要性，無須過多宣傳已十分了解，可問題在于大家都了解鄰避設(shè)施是必要的，卻不愿意接受鄰避設(shè)施建在我家后院的現(xiàn)實，甚至只要不影響到我，在哪里都可以。因為大家都意識到，鄰避設(shè)施的建立有利全社會，但是其產(chǎn)生的環(huán)境污染或者健康損害或者心理不悅卻是由鄰避設(shè)施項目所在地附近的人承受。利益社會分享，損害或者潛在危險由自己承擔(dān)，沒有獲得更多的利益卻要承擔(dān)更多的風(fēng)險——這種不公平的心理感受是民眾抗拒鄰避設(shè)施最重要的原因之一。

第二、不信任心理，即“不了解，不接受”。盡管鄰避設(shè)施項目落地都要經(jīng)過嚴(yán)格的環(huán)評程序，各種廢物排放要達(dá)到國家標(biāo)準(zhǔn)。但這些科學(xué)指標(biāo)是專家制定的，而老百姓根據(jù)樸素的生活經(jīng)驗判斷，無論排污標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置是否合理，環(huán)評是否達(dá)標(biāo)，必然對生活產(chǎn)生一定負(fù)面影響，因此不接受鄰避設(shè)施建在家門口。同時，長期以來民眾對于社會公共事務(wù)決策的較低參與感，也讓他們對于鄰避設(shè)施項目選址或者環(huán)評公示等環(huán)節(jié)產(chǎn)生不信任，既然如此，與其接受不確定可能帶來的不利后果，不如直接抵抗在家門之外。

第三、趨利避害心理，“即抗?fàn)幹粫?，至少不會更?span>”。“鄰避運動”雖然可能會給政府、運營企業(yè)帶來壓力，但對于利害相關(guān)人來說，百利無一害，有很多項目都是政府迫于“鄰避運動”的巨大壓力選擇易址或者停建，或者給予利害相關(guān)人更多的經(jīng)濟(jì)補償，這無疑都是更好的結(jié)果。而即便獲得不了更好的結(jié)果，最壞也就是維持現(xiàn)狀，因此，“鄰避運動”的“性價比”很高。

（二）經(jīng)濟(jì)成因

部分鄰避設(shè)施的興建和運行的確會對周邊地區(qū)的空氣、水、土壤等造成一定污染，因污染造成生活環(huán)境惡化，帶來心理不悅，但這種心理不悅并沒有相應(yīng)的利益補償。此外，還可能承受因此帶來房價貶損的經(jīng)濟(jì)利益損失。

對于經(jīng)濟(jì)補償或者政府承諾興建一些公共設(shè)施來提高生活居住環(huán)境，經(jīng)濟(jì)補償是否能夠覆蓋已經(jīng)造成的損失和潛在的風(fēng)險，公共設(shè)施是否能夠抵消鄰避設(shè)施存在給生活帶來的不利影響，存在諸多不確定性。如果經(jīng)濟(jì)利益不能達(dá)到確定的平衡狀態(tài)，“鄰避運動”也是利益相關(guān)者確保自己經(jīng)濟(jì)利益不受損害的一種方式。

（三）制度成因

從根本上而言，鄰避設(shè)施之所以為“鄰”所“避”，原因在于設(shè)施本身具有“多數(shù)人得益，少數(shù)人受損”的天然特性，這也是鄰避困局的根本性癥結(jié)。由此，破解鄰避困局的關(guān)鍵是平衡“多數(shù)人得益”與“少數(shù)人受損”，填平兩者之間的利益鴻溝，突破路徑就是填補“少數(shù)人受損”的利益缺口，致力于填補少數(shù)人利益缺口的“鄰避回饋制度”則是有效的制度選擇。

三、“鄰避運動”風(fēng)險防范

1.事前預(yù)警

國內(nèi)近期發(fā)生的“鄰避運動”大多以群體性事件的形式呈現(xiàn)，給政府及企業(yè)都帶來巨大的壓力。如果僅僅是在運動爆發(fā)時，拿出民眾并未充分參與的項目規(guī)劃選址報告和環(huán)評報告來回應(yīng)民眾的質(zhì)疑，只會激發(fā)更大的社會矛盾。事實上，“鄰避運動”的事前預(yù)警，才是阻止“鄰避運動”爆發(fā)的核心環(huán)節(jié)。只有充分尊重民眾的知情權(quán)，并給予相對充足的時間去了解陌生事物，參與決策過程，才有接受的可能。

2.事中有效回應(yīng)

在鄰避設(shè)施項目建設(shè)過程中，必須要暢通政府和民眾之間的溝通渠道，搭建對話平臺，讓民眾的訴求和疑惑可以及時得到有效反饋。

除了溝通平臺搭建外，政府回應(yīng)的方式和內(nèi)容也非常重要。第一、態(tài)度上要真摯誠懇，不能抱著敷衍了事的態(tài)度，鄰避設(shè)施的建設(shè)與利益相關(guān)人的切身利益緊密相關(guān)，低效回應(yīng)無益于項目推進(jìn)；第二、與民眾對接的工作人員不應(yīng)直接用專家意見搪塞民眾，而應(yīng)當(dāng)在正確理解的基礎(chǔ)上用生活化的語言幫助民眾認(rèn)識和理解；第三、在回應(yīng)內(nèi)容方面，也不要避重就輕，堅持客觀、真實、全面地向民眾披露信息，以獲取信任和理解。

3.事后持續(xù)監(jiān)管

2016年10月22日，國家住建部、發(fā)改委、國土資源部和環(huán)保部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強城市生活垃圾焚燒處理工作的意見》（以下簡稱《意見》）早已關(guān)注到因垃圾焚燒爆發(fā)的群體性事件，但主要歸因為群眾不理解、政府和民眾溝通不暢顯然不夠全面。實踐中垃圾焚燒廠的排污數(shù)據(jù)確實在逐步公開，但從曝光數(shù)據(jù)來看，污染問題嚴(yán)重，很多尚未達(dá)到《生活垃圾焚燒污染控制標(biāo)準(zhǔn)》等法律法規(guī)要求，甚至還有很多企業(yè)并未在企業(yè)自行檢測信息平臺上公示信息，如果不持續(xù)監(jiān)管，問題層出不窮，卻未匹配有效解決方案，將失去民眾對于環(huán)保部門監(jiān)管排污的信心，最終導(dǎo)致鄰避設(shè)施的興建和運行舉步維艱。

四、“鄰避運動”法律規(guī)制

（一）信息公開

從鄰避設(shè)施選址到環(huán)評到建設(shè)、運行階段，信息公平應(yīng)當(dāng)貫穿整個項目的全過程，這是確保政府行政行為合法的前提條件，也是確保項目順利進(jìn)行、民眾愿意接受的基礎(chǔ)條件。

在項目建設(shè)的規(guī)劃、立項、選址等環(huán)節(jié)，相關(guān)責(zé)任主體部門要依法主動公開相關(guān)信息，一起應(yīng)對環(huán)評階段的公眾訴求，共同推動項目落地。

同時，拓寬信息公開面，包括在統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)平臺發(fā)布環(huán)評信息、環(huán)評測試結(jié)果、公眾座談會信息、所有環(huán)評文件等相關(guān)信息，確保信息主動公開，公眾獲取信息便利，充分掌握環(huán)評審批的進(jìn)展。

鄰避設(shè)施運行階段，企業(yè)應(yīng)當(dāng)做到“裝、樹、聯(lián)”，即安“裝”污染源自動監(jiān)控設(shè)備，顯著位置“樹”立顯示屏，向全社會公開污染排放數(shù)據(jù)，企業(yè)自動監(jiān)控系統(tǒng)與環(huán)保部門“聯(lián)”網(wǎng)，進(jìn)一步強化環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管。

（二）環(huán)評公信力

環(huán)評的目的在于論證項目可行性，但現(xiàn)實中因環(huán)評造假事件頻發(fā)，導(dǎo)致環(huán)評公信力極低。

2013年秦皇島西部垃圾焚燒廠項目環(huán)評調(diào)查表造假、評估方法失當(dāng)事件，使得環(huán)評造假行為受到公眾廣泛關(guān)注，此后因環(huán)評引發(fā)的群體性事件層出不窮。因此，鄰避設(shè)施營建過程中提升環(huán)境影響評價的公信力，對于公民接受鄰避設(shè)施十分重要。

提升環(huán)評公信力首先需要政府樹立科學(xué)發(fā)展觀和政績觀，注重政府決策生態(tài)環(huán)保合規(guī)，轉(zhuǎn)變唯GDP是從的錯誤理念，承擔(dān)環(huán)評監(jiān)督責(zé)任。其次，也要完善環(huán)評制度，根據(jù)《環(huán)境影響評價法》的規(guī)定，環(huán)評單位編制環(huán)境影響評價文件是受到項目建設(shè)單位的委托，兩者之間存在直接利益關(guān)系，很難保證環(huán)評機構(gòu)的第三方獨立地位，要確保環(huán)評機構(gòu)獨立出具專業(yè)意見，就要切斷二者之間的利益聯(lián)系，在項目建設(shè)單位與環(huán)評機構(gòu)之間可以通過政府部門組織和參與，隨機選擇環(huán)評機構(gòu)。同時，建立健全環(huán)評機構(gòu)及其從業(yè)人員的責(zé)任追究和損害賠償機制，對于環(huán)評造價、評估方法不當(dāng)?shù)冗`法及嚴(yán)重過錯行為嚴(yán)厲追責(zé)。

（三）利益相關(guān)人員參與機制

《奧爾胡斯公約》提出公眾參與的核心精神就是有效參與，只有充分保障民眾，尤其是利益相關(guān)人在鄰避設(shè)施籌備選址到運營的全過程能有效參與決策和監(jiān)管，才能化解民眾與政府、企業(yè)之間的對抗情緒。

在項目建設(shè)中，公眾參與不應(yīng)當(dāng)是階段性的，只有公眾提前介入，參與到整個項目的籌建、選址等環(huán)節(jié)，才有可能讓利益相關(guān)人對項目選址的科學(xué)性、必要性和公平性產(chǎn)生認(rèn)同。從立法角度而言，現(xiàn)行法律對于公眾參與的規(guī)定多停留在原則性層面，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確審批程序中公眾參與的行政程序規(guī)則，特別是聽證會的執(zhí)行范圍和標(biāo)準(zhǔn)，以保障行政部門決策的科學(xué)性和民主性，并適當(dāng)延長公眾參與的時限規(guī)定，讓公眾對于具有高度科學(xué)性的事務(wù)有充分的時間了解并發(fā)表意見和建議。

除了細(xì)化公眾參與的程序性規(guī)定，確保公眾參與的基本權(quán)利，更要確保公眾參與的有效性得到落實，完善現(xiàn)有的環(huán)評司法審查規(guī)則，增加環(huán)評公眾參與有效性的實質(zhì)性審查力度，讓公眾可以通過司法途徑獲得權(quán)利救濟(jì)。

（四）多元化環(huán)境補償方案

2017年6月至7月上海交通大學(xué)民意與輿情調(diào)查研究中心以“中國城市居民環(huán)保意識與行為指數(shù)”為測評框架，采用計算機輔助電話問卷調(diào)查系統(tǒng)（CATI），以中國35座主要城市的3942位居民為對象，進(jìn)行隨機抽樣和電話問卷調(diào)查。結(jié)果顯示，有42.8%的民眾明確表示會考慮接受回饋政策，進(jìn)而也接受鄰避設(shè)施落戶周邊，而明確反對鄰避回饋設(shè)施的民眾比例僅僅為33.2%。另外，有24%的民眾持觀望態(tài)度，即看當(dāng)時回饋的方式和數(shù)量，也就是說，這部分中位選民并非排斥回饋制度，而是看回饋制度本身的可行性。可以說高達(dá)66.8%的民眾，實際上是傾向于接受鄰避回饋制度的。

利益共享、成本共擔(dān)是實現(xiàn)環(huán)保共建的前提，脫離這一前提條件，全社會獲益，只有少部分承擔(dān)全部成本的不公平機制不可能調(diào)動公民的公共意識。在通過技術(shù)手段和一系列政策法規(guī)、監(jiān)督監(jiān)管措施將鄰避設(shè)施對于附近居民生活環(huán)境、經(jīng)濟(jì)利益的影響降至最低的情況下，要讓鄰避設(shè)施變得能夠接受，就必須將“鄰避”變?yōu)?span>“鄰利”，實現(xiàn)社會公平。

除了稅費減免、購買健康保險、給付金錢等貨幣補償方式外，還可以通過解決醫(yī)保、增加公共設(shè)施、房屋置換與搬遷、房地產(chǎn)價格保證或者小區(qū)環(huán)境改善等多元化的環(huán)境補償方案來讓鄰避設(shè)施附近的居民不再是設(shè)施負(fù)外部性成本的承擔(dān)者，而是項目利益的共享者。建立多元化的環(huán)境補償方案十分必要，但如果要長期運用于鄰避設(shè)施建設(shè)，還需要將公共設(shè)施回饋辦法法制化和公式化，將補償方案納入法制軌道，同時也在補償方式和數(shù)量上確立相對合理的標(biāo)準(zhǔn)，讓民眾對于補償方案有合理的預(yù)期。

“鄰避運動”毫無疑問是生態(tài)文明社會建設(shè)過程中無法回避的現(xiàn)象，讓不少政府部門背負(fù)巨大的輿論壓力，并且對社會穩(wěn)定產(chǎn)生影響。發(fā)揮“鄰避運動”的正面監(jiān)督作用，是公民權(quán)利意識的重要體現(xiàn)。同時，防范“鄰避運動”風(fēng)險，完善相關(guān)法律制度、配套措施是解決“鄰避沖突”，保障利害關(guān)系人的合法權(quán)益，實現(xiàn)社會福利最大化的核心。讓公共設(shè)施從籌備到落地到運行的全過程合法合規(guī)，同時盡可能擴大對設(shè)施周圍居民的正面利益，減小或者消除負(fù)面影響，才能讓“鄰避運動”理性化甚至逐步退出歷史舞臺。

 

易千

江西理公律師事務(wù)所律師，江西省生態(tài)文明律師服務(wù)團(tuán)成員。

業(yè)務(wù)方向：公司法務(wù)與破產(chǎn)、民商事合同糾紛、環(huán)境資源法。