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解讀《上海市國有土地上房屋征收與補償實施細則》

2013年第03期    作者:馬永健    閱讀 10,898 次

    《上海市國有土地上房屋征收與補償實施細則》（下稱《新細則》）與上海市人民政府令第111號發(fā)布的《上海市城市房屋拆遷管理實施細則》（下稱《老細則》）相比，《新細則》吸納了上海市近年動拆遷過程中的一些成功經(jīng)驗，有顯著亮色。本文從新老細則對比角度，對《新細則》作一解讀。

　　

       結(jié)果公開作為原則確立,陽光動遷時代正式開啟

　　《老細則》確立的原則是城市房屋拆遷必須符合城市規(guī)劃，有利于城市舊區(qū)改造和生態(tài)環(huán)境改善，保護文物古跡；《新細則》確立的是房屋征收與補償應當遵循決策民主、程序正當、公平補償、結(jié)果公開的原則?！独霞殑t》側(cè)重于城市的建設與發(fā)展， 《新細則》更加關(guān)注民生意愿，強調(diào)程序正當，從某種角度來說是從速度、效率優(yōu)先轉(zhuǎn)向公平、正義優(yōu)先。

　　《新細則》還把結(jié)果公開確立為原則，規(guī)定了房屋征收部門應當依法建立房屋征收補償檔案，并將分戶補償結(jié)果在房屋征收范圍內(nèi)向被征收人、公有房屋承租人公布。這對保證房屋征收過程中真正做到公平、公正、公開具有非常重要的意義。

　　反觀以前的動遷政策，從“數(shù)人頭”到“數(shù)磚頭”，再到“數(shù)磚頭加數(shù)人頭”，再發(fā)展到“加澆頭”，甚至“上榔頭”，動遷越來越難，根本問題一是動遷安置補償方式、標準因與市場有一定差距而普遍不被接受，二是結(jié)果不公開導致不公平。動遷公司為了把地拆平和讓被拆遷人搬走，打各種擦邊球，利用的就是結(jié)果不公開，先讓被拆遷居民走了再說，不能堅守前后一致的承諾。這樣做的后果是讓老百姓感到老實人吃虧，因此，在之后的動遷中被拆遷居民就不愿早簽約，也用盡一切辦法和動遷公司斗智斗勇，導致動遷越來越難，動遷矛盾越積越多?！缎录殑t》確立結(jié)果公開為原則，無疑可以起到正本清源的作用，如果能堅守這一原則，那就意味著陽光動遷時代真正開始。如果想從根本上解決征收矛盾，合理的安置補償標準結(jié)合“陽光動遷”是唯一出路。

　　

       建設單位退出歷史舞臺,政府機構(gòu)重新披掛上陣

　　《老細則》規(guī)定取得房屋拆遷許可證的單位是拆遷人，《新細則》規(guī)定區(qū)（縣）人民政府負責本行政區(qū)域的房屋征收與補償工作，區(qū)（縣）房屋行政管理部門為本行政區(qū)域的房屋征收部門，把征收作為一種具體行政行為，無論從拆遷經(jīng)歷的風風雨雨角度，還是從老百姓權(quán)益維護角度或是從規(guī)范房屋征收行為角度，都不失為政府敢于擔當，為百姓做的最大的一件實事、好事。

　　上海最早的動遷是由政府組織實施的。后來，為了避免直接和老百姓發(fā)生利益沖突，政府就后退一步，由建設單位、拆遷實施單位組織實施動拆遷。為了降低動遷成本以及盡早拿地，操作不規(guī)范，標準不一致，引發(fā)了大量動遷矛盾，在得不到有效解決的情況下，很多被拆遷人走上了信訪道路。信訪矛盾增多了，政府部門不堪重負，感到還是把動遷這一涉及民生重大利益的行為收回來，于是，國務院出臺了《國有土地上房屋征收與補償條例》，上海在醞釀了十個多月后，出臺了《新細則》。

　　

       動遷公司退出歷史舞臺,房屋征收事務所新亮相

　　《老細則》規(guī)定，拆遷人可以自行拆遷，也可以委托取得房屋拆遷資格證書的單位實施拆遷?！缎录殑t》規(guī)定，房屋征收部門可以委托房屋征收事務所承擔房屋征收與補償?shù)木唧w工作。也就是說，原先的動遷公司原有的動遷基地拆遷完成后，就退出歷史舞臺。如果繼續(xù)從事房屋征收的業(yè)務，需經(jīng)改制程序，轉(zhuǎn)制為房屋征收事務所。建議上?？梢栽谥耙呀?jīng)對動遷公司進行治理整頓的基礎上，再次進行整頓，將工作基礎雄厚、人員培訓到位、信譽好、守法經(jīng)營的動遷公司轉(zhuǎn)制為房屋征收事務所，避免魚龍混雜，造成征收政策執(zhí)行不力或走樣。

　　

       征收決定依照程序作出,規(guī)范建設項目征收范圍

　　《老細則》規(guī)定，建設單位提交建設項目批準文件、建設用地規(guī)劃許可證、國有土地使用權(quán)批準文件、拆遷計劃和拆遷方案、本市銀行出具的補償安置資金專用存款賬戶的存款證明、產(chǎn)權(quán)清晰、無權(quán)利負擔的安置用房證明即可申請領取房屋拆遷許可證。也就是說，開發(fā)商具備前述條件即可啟動動遷項目，從城市建設角度看，這樣做無疑能有助于快速啟動建設項目。但是，部分開發(fā)商受利益驅(qū)動，在尚不真正符合前述條件時，“創(chuàng)造”條件也要上項目，往往在開發(fā)過程中發(fā)生這樣或那樣的問題，也就容易引發(fā)這樣或那樣的動遷矛盾。

　　《新細則》規(guī)定，確需征收房屋的各項建設活動，應當符合本市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃。保障性安居工程建設、舊城區(qū)改建，應當納入?yún)^(qū) （縣）國民經(jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃。這種嚴格規(guī)定無疑對從源頭上避免立項和確定征收范圍的隨意性起到制約作用?！缎录殑t》實施意味著憑拆遷許可證實施拆遷的動遷時代終結(jié)。

　　

       違反規(guī)定的遷戶、分戶行為不增加補償費用

　　《新細則》保留了《老細則》關(guān)于“房屋征收范圍確定后，不得在房屋征收范圍內(nèi)實施新建、擴建、改建房屋及其附屬物和改變房屋、土地用途等行為”的規(guī)定，但將“建立新的房屋租賃關(guān)系、分列房屋租賃戶名”從不得實施的行為中劃出，列入到 “不增加補償費用”的項目中，還新增了“房屋轉(zhuǎn)讓、析產(chǎn)、分割、贈與，新增、變更工商營業(yè)登記，遷入戶口或者分戶”等不增加補償費用的項目。這樣的規(guī)定避免了對房屋轉(zhuǎn)讓、析產(chǎn)、工商登記、遷戶等行為的不當限制，也就是沒有用越界的規(guī)定限制相關(guān)權(quán)利之行使，但是又規(guī)定“實施了違反規(guī)定”的行為不增加補償費用，從立法上堵住了原先動拆遷中打擦邊球的種種漏洞，也為公平補償立了規(guī)矩。

　　確立舊城區(qū)改建實行征詢制度和附生效條件簽約制度

　　《新細則》把上海市近幾年探索的舊改征詢制度和附生效條件簽約制度正式入法，相對于《老細則》來說，這是一種制度創(chuàng)新?！缎录殑t》規(guī)定90%以上的被征收人、公有房屋承租人同意的，方可進行舊城區(qū)改建；簽約期限內(nèi)達到規(guī)定簽約比例（不得低于80%）的，補償協(xié)議生效；在簽約期限內(nèi)未達到規(guī)定簽約比例的，征收決定終止執(zhí)行?！缎录殑t》還規(guī)定涉及被征收人、公有房屋承租人50戶以上的，應當經(jīng)區(qū)（縣）人民政府常務會議討論決定。這樣的規(guī)定避免舊城區(qū)居民“被拆遷”，也可以盡最大限度制止部分人打著舊改的旗號實施商業(yè)開發(fā)之實。

　　

　　確立舊城區(qū)改建原地或就近安置原則，回搬矛盾有望緩解

　　《老細則》未就舊城區(qū)改建確立就近安置的補償原則，《新細則》規(guī)定因舊城區(qū)改建征收居住房屋的，作出房屋征收決定的區(qū) （縣）人民政府應當提供改建地段或者就近地段的房源，并按照房地產(chǎn)市場價結(jié)清差價。就近地段的范圍，具體由房屋征收部門與被征收人、公有房屋承租人在征收補償方案征求意見過程中確定。

　　《老細則》異地安置將被拆遷房屋用評估價算出價值，也將安置房屋按照評估價計算出價值，兩邊算出來價值相當或是稍有超出，面積明顯增加，就認為是未損害被拆遷居民的實體權(quán)益。但是，老百姓除了對評估價明顯不滿外，更大的不滿是被迫遷離原先世代生活的區(qū)域，搬到距離市中心比較遠的地方。盡管有的安置房配套設施不錯，但是畢竟距離遠，給工作、生活造成不便，還會影響到就醫(yī)、購物以及子女上學等問題，何況市中心房價升值幅度和潛力都遠大于安置房，因此，老百姓對異地尤其是遠郊安置非常不滿，由此引發(fā)的動遷矛盾也就非常突出?！缎录殑t》關(guān)于原地或就近安置的規(guī)定，與國務院的規(guī)定一致，舊改居民的最大呼聲和愿望得以實現(xiàn)，有望從根本上解決舊改中矛盾最集中、最突出的回搬問題。

　　

       征收補償按市場評估價補償，補償標準明顯提高

　　《新細則》規(guī)定征收居住房屋，按照被征收房屋的房地產(chǎn)市場評估價格補償，還規(guī)定了不超過30%的價格補貼。如屬于舊式里弄房屋、簡屋以及其他非成套獨用居住房屋的，按照每證不超過15平方米增加套型面積補貼。與《老細則》相比，《新細則》的補償標準明顯提高。以前為了壓縮房地產(chǎn)開發(fā)成本，因此在動遷政策適用和動遷方案制訂時，扣得太緊。當居民不愿走、動遷不下去時，為了讓居民走就一點點放寬標準，原先前后一致的承諾不斷被突破，成了典型的“冰淇淋蛋筒型”，下小上大，早走的干癟，晚走的豐富且有“奶油滋潤”?！缎录殑t》明顯體現(xiàn)出對之前動遷模式的反思，與其事后補償標準被不斷突破，壞了規(guī)矩，冷了人心，散了銀子，還不如在開始時就把補償方案做成公平合理的“圓柱形”，把該給的、該補的直接、主動考慮進去，把補償標準做成“鋼管”一根，真正做到前后一致，徹底避免以往動遷遭遇的瓶頸問題。

　　

　　征收補償方案要經(jīng)論證，舊改項目律師作為公眾代表參加聽證會首次入法

　　《老細則》未設定動遷安置補償方案要經(jīng)論證的程序，《新細則》規(guī)定區(qū)（縣）人民政府應當組織有關(guān)部門對征收補償方案進行論證并在房屋征收范圍內(nèi)予以公布，征求被征收人、公有房屋承租人意見，這樣就避免了征收補償方案閉門造車。如果征收補償方案不合理就沒有征收的基礎，與其在實施過程中捉襟見肘、處處碰壁，還不如在制訂方案時就廣泛征求意見，彌補不足。

　　《新細則》還規(guī)定因舊城區(qū)改建需要征收房屋的，區(qū)（縣）人民政府還應當組織由被征收人、公有房屋承租人和律師等公眾代表參加的聽證會。這條規(guī)定體現(xiàn)了政府引入律師作為第三方介入房屋征收，利用律師的專業(yè)知識促進征收補償方案制訂合理、程序合法的決心。

　　法律專業(yè)人士作為第三方介入房產(chǎn)征收，站在客觀立場，對補償方案以及相關(guān)程序和實體問題出具獨立、不偏不倚的意見，可以從源頭上最大限度地預防、避免或減少社會矛盾。《新細則》本次確立舊改項目組織律師作為公眾代表參加聽證會，相比較國務院新條例而言，也是一種制度創(chuàng)新。

　　征收非居住房屋按市場評估價進行補償，停產(chǎn)停業(yè)損失有原則規(guī)定

　　《新細則》規(guī)定征收非居住房屋應按市場評估價進行補償，明確停產(chǎn)停業(yè)損失補償標準為被征收房屋市場評估價的10%，如對停產(chǎn)停業(yè)損失補償標準有異議的，可依據(jù)被征收前三年的平均效益、停產(chǎn)停業(yè)期限等要求房屋征收部門委托房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)進行評估。

　　按照非居住房屋市場價進行補償，對于被征收企業(yè)來說是比較公平的。企業(yè)的辦公用房和廠房在建造時間、結(jié)構(gòu)、裝修、成新、設備設施上與新的房屋價值相比會有差距，但是，如果非居住房屋被征收，被征收企業(yè)想擁有同樣的土地面積，在類似的地段建造出同樣建筑面積的非居住房屋及配套設施，加上裝修以及設備設施搬遷、更新等，其花費都是按照市場價格來計算的，沒人給打折，如果在補償上不按照市場價，還算折舊，那么被征收企業(yè)是重置不起的，那就違背了國務院新條例有關(guān)保障被征收房屋所有權(quán)人合法權(quán)益的規(guī)定了。

　　《新細則》采用了停產(chǎn)停業(yè)損失補償標準為被征收房屋市場評估價的10%的原則性規(guī)定，但是也沒有一刀切，而是給予被征收企業(yè)異議權(quán)。如果被征收企業(yè)拿出確鑿的證據(jù)，經(jīng)評估機構(gòu)評估確認停產(chǎn)停業(yè)損失高于房屋市場評估價的10%的規(guī)定的，還是可以要求按實際損失進行補償?shù)摹?/span>

　　

       救濟途徑迥異，行政強遷不再，司法強制執(zhí)行登場

　　《新細則》和《老細則》因制度設計不一樣，因此救濟途徑也就不一樣。《老細則》規(guī)定拆遷人與被拆遷人或者房屋承租人達不成拆遷補償安置協(xié)議的，經(jīng)當事人申請，由被拆除房屋所在地的區(qū)、縣房地局裁決。當事人對裁決不服的可以提出復議或提起訴訟。如在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未完成搬遷的，經(jīng)區(qū)、縣房地局申請，由區(qū)、縣人民政府責成區(qū)、縣房地局和公安機關(guān)等有關(guān)部門強制執(zhí)行；或者由區(qū)、縣房地局依法申請人民法院強制執(zhí)行。

　　因《新細則》確立的是房屋征收制度，征收是具體行政行為，因此，《新細則》規(guī)定被征收人、公有房屋承租人對補償決定不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法提起行政訴訟。這也就意味著，今后區(qū)（縣）人民政府可能因房屋征收問題經(jīng)常出現(xiàn)在被告席上。被征收人、公有房屋承租人在法定期限內(nèi)不申請行政復議或者不提起行政訴訟，在補償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，由作出房屋征收決定的區(qū)（縣）人民政府依法申請人民法院強制執(zhí)行，以前頗有爭議的行政強遷不復存在。

　　

       暴力搬遷和暴力阻礙征收，各擔其責

　　《老細則》沒有就拆遷人實施暴力強遷規(guī)定處罰措施，也未對以暴力拒遷的被拆遷人規(guī)定制裁措施。

　　《新細則》則有明確規(guī)定，采取暴力、威脅或者違反規(guī)定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人、公有房屋承租人搬遷，造成損失的，依法承擔賠償責任；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予處分。

　　采取暴力、威脅等方法阻礙依法進行的房屋征收與補償工作，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任；構(gòu)成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰。

從處罰分明，各擔其責角度，《新細則》這條規(guī)定可以明顯起到規(guī)范征收行為的制約作用?！?/span>