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銀行監(jiān)管視角下“金融消費者” 主體范圍的漸變及其影響

2022年第05期    作者:文│裴德寶 黃宇    閱讀 1,942 次

2021年2月3日，中國銀行保險監(jiān)督管理委員會（以下簡稱“CBIRC”）消費者權(quán)益保護局（以下簡稱“消保局”）在其官網(wǎng)上發(fā)布了《關(guān)于光大銀行侵害消費者權(quán)益情況的通報》（銀保監(jiān)消保發(fā)〔2021〕3號），對光大銀行存在的“侵害消費者權(quán)益”問題進行了總結(jié)。筆者注意到，在光大銀行被指出的6項違規(guī)行為中，有3項明確將“企業(yè)”作為“消費者”納入受害方之列，具體為：“個貸業(yè)務(wù)與保險產(chǎn)品強制捆綁”中的“小微企業(yè)”，“存貸掛鉤”“違反質(zhì)價相符原則收取財務(wù)顧問費”中的“某借款企業(yè)”。實際上，在CBIRC近期通報的案例中，類似情況已非個案。這些案例預(yù)示著CBIRC關(guān)于“金融消費者”主體范圍的認知正悄然生變，即：不再囿于《消費者權(quán)益保護法》等傳統(tǒng)法規(guī)范界定的“自然人”，而是將“企業(yè)”也予以擴展適用。對此，筆者嘗試從比較銀行業(yè)金融機構(gòu)金融消費行為的兩大監(jiān)管機構(gòu)——CBIRC與中國人民銀行（以下簡稱“PBOC”）關(guān)于“金融消費者”概念的相關(guān)界定入手，基于銀行監(jiān)管角度，總結(jié)、分析“金融消費者”主體范圍在CBIRC語境下的漸變成因及其影響，供參考。

一、PBOC與CBIRC關(guān)于“金融消費者”主體范圍的不同認知

（一）PBOC關(guān)于“金融消費者”主體范圍的認知

PBOC一直將“金融消費者”的主體范圍明確為“自然人”。從2013年《金融消費權(quán)益保護工作管理辦法（試行）》、2016年《金融消費者權(quán)益保護實施辦法》，到2020年生效并替代前述辦法的《金融消費者權(quán)益保護實施辦法》，均以條文形式將“金融消費者”界定為“購買、使用金融產(chǎn)品或者服務(wù)的自然人”。2018年9月，PBOC還發(fā)布并實施了《金融消費者投訴統(tǒng)計分類及編碼 銀行業(yè)金融機構(gòu)》行業(yè)標準，其第3條同樣規(guī)定“金融消費者”為自然人，并規(guī)定了金融消費者投訴業(yè)務(wù)辦理渠道、業(yè)務(wù)類別和原因的分類及編碼。

據(jù)此，筆者理解，PBOC關(guān)于“金融消費者”的保護主體限于自然人。這與《消費者權(quán)益保護法》等法將“消費者”規(guī)定為“自然人”的概念外延一致。

（二）CBIRC關(guān)于“金融消費者”主體范圍的認知

相較于PBOC，CBIRC關(guān)于金融消費者權(quán)益保護的監(jiān)管規(guī)定較多，且以2019年為分水嶺，關(guān)于“金融消費者”主體范圍的認知有微妙的變化。

2019年以前，CBIRC在其主要監(jiān)管文件中對“金融消費者”的定義與PBOC保持一致，即限定為自然人。例如，2013年《關(guān)于印發(fā)銀行業(yè)消費者權(quán)益保護工作指引的通知》第三條規(guī)定“銀行業(yè)消費者是指購買或使用銀行業(yè)產(chǎn)品和接受銀行業(yè)服務(wù)的自然人”，2017年《對十二屆全國人大五次會議第7638號建議的答復(fù)》第四條“關(guān)于建議所涉及的金融消費者概念問題”中明確“金融消費者目前的限定僅在自然人范圍內(nèi)。建議中提及的企業(yè)、中小企業(yè)尚不屬于金融消費者，企業(yè)、中小企業(yè)等貸款主體所涉及的押品評估問題不屬于金融消費者權(quán)益保護范疇”，已廢止的2018年《關(guān)于印發(fā)銀監(jiān)會機關(guān)銀行業(yè)消費者投訴處理規(guī)程的通知》第一條規(guī)定“銀行業(yè)消費者指購買或接受銀行業(yè)金融機構(gòu)產(chǎn)品或服務(wù)的自然人”，等等。

2019年9月24日，CBIRC辦公廳發(fā)布《關(guān)于開展銀行保險機構(gòu)侵害消費者權(quán)益亂象整治工作的通知》，其附件1《銀行業(yè)保險業(yè)侵害消費者權(quán)益亂象的表現(xiàn)形式》對銀行業(yè)、保險業(yè)侵害消費者權(quán)益現(xiàn)象進行了總結(jié)。其中，銀行業(yè)侵害消費者權(quán)益亂象明確包括“在信貸業(yè)務(wù)中，違規(guī)與各類中介、咨詢公司等第三方合作，小微企業(yè)、個人消費者唯有接受第三方服務(wù)并支付費用等附加條件，才能獲取正常貸款的相關(guān)手續(xù)及獲得貸款。這些第三方與銀行的合作，不同程度存在與銀行內(nèi)部人員的利益交換，同時可能推高企業(yè)或個人融資成本”。此處的“金融消費者”除包括與以往無二的“自然人”之外，還納入了“小微企業(yè)”。此后，CBIRC發(fā)布的相關(guān)監(jiān)管文件中，無論是2019年11月的《關(guān)于銀行保險機構(gòu)加強消費者權(quán)益保護工作體制機制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，還是2021年《關(guān)于印發(fā)銀行保險機構(gòu)消費者權(quán)益保護監(jiān)管評價辦法的通知》，均未對“金融消費者”作出定義，即既未明確其包含“企業(yè)”，也未明確其不包含“企業(yè)”。

值得注意的是，2020年發(fā)布的《銀行業(yè)保險業(yè)消費投訴處理管理辦法》（以下簡稱《投訴處理辦法》）作為對2018年《關(guān)于印發(fā)銀監(jiān)會機關(guān)銀行業(yè)消費者投訴處理規(guī)程的通知》的替代，刪去了原文件中關(guān)于“金融消費者”為自然人的定義。筆者認為，這是將“金融消費者”主體范圍模糊化的一個重要信號。進一步來看，根據(jù)《投訴處理辦法》第二條，“投訴”是指消費者向銀行業(yè)金融機構(gòu)主張其民事權(quán)益的行為，即投訴人為消費者；第十三條規(guī)定，投訴人投訴時應(yīng)按照銀行保險機構(gòu)的要求提供資料。其中，“投訴人的基本情況”包括“自然人或者其法定代理人姓名、身份信息、聯(lián)系方式；法人或者其他組織的名稱、住所、統(tǒng)一社會信用代碼，法定代表人或者主要負責(zé)人的姓名、身份信息……”由此推知，《投訴處理辦法》已不否認“法人或其他組織”屬于“金融消費者”。筆者注意到，CBIRC有關(guān)負責(zé)人就《投訴處理辦法》答記者問時，也曾直接明確“投訴人既包括自然人，也包括法人”。

綜上所述，CBIRC監(jiān)管口徑下的“金融消費者”的主體范圍經(jīng)歷了這樣的漸變：從限定為“自然人”，到兼容“小微企業(yè)”，到刪除原金融消費者定義，再到在投訴處理層面引入“法人和其他組織”。雖然迄今為止，“金融消費者”在CBIRC監(jiān)管文件中尚未有一般性定義，但結(jié)合監(jiān)管案例來看，這一漸變已具有法規(guī)層面的突破意義，其發(fā)展趨勢值得關(guān)注。

二、“金融消費者”主體范圍漸變的成因及趨勢

通過前文梳理可知，PBOC與CBIRC關(guān)于“金融消費者”的主體范圍初始一致，后CBIRC出現(xiàn)概念模糊化及主體范圍擴大到“法人或其他組織”的漸變，兩者逐現(xiàn)分野。CBIRC為何會出現(xiàn)這一變化，其發(fā)展趨勢如何？

（一）CBIRC關(guān)于“金融消費者”主體范圍變化的成因

1. 金融消費者權(quán)益侵害現(xiàn)象已不限于自然人

關(guān)于“金融消費者”主體范圍的爭議由來已久。對“金融消費者”的保護初衷，主要是基于金融機構(gòu)與消費者之間的信息不對稱而導(dǎo)致消費者處于弱勢地位。傳統(tǒng)法觀念認為，這種信息不對稱主要體現(xiàn)在自然人身上，因此有必要根據(jù)其上位法——《消費者權(quán)益保護法》對金融消費者權(quán)益作出特別保護。相對而言，企業(yè)與金融機構(gòu)的信息不對稱不如自然人明顯，并不需要動用法律武器加以保護。

隨著金融市場的發(fā)展、金融產(chǎn)品和服務(wù)的多樣化，即便是企業(yè)，離開專業(yè)團隊的加持，也很難對高度專業(yè)性的金融產(chǎn)品和服務(wù)完全掌控并作出自主選擇。小微企業(yè)更是如此。如本文開篇所提及的光大銀行侵害消費者權(quán)益情況通報，光大銀行在面向穩(wěn)定受薪人士和小微企業(yè)客戶的小額無抵押貸款業(yè)務(wù)中，強制捆綁借款人購買指定財險公司保險、違反質(zhì)價相符原則收取借款企業(yè)財務(wù)顧問費等行為，均是利用其自身優(yōu)勢而為之。因此，從現(xiàn)實角度而言，小微企業(yè)在金融機構(gòu)面前如同自然人一樣，處于弱勢地位，有特別保護的必要。筆者認為，這或許是“金融消費者”主體范圍漸變的起因。

2. 金融消費者權(quán)益保護需要銀行業(yè)金融機構(gòu)的積極應(yīng)對

金融消費投訴是金融消費者權(quán)益保護的主要途徑之一。銀行業(yè)金融機構(gòu)是維護消費者合法權(quán)益的責(zé)任主體，也是處理消費投訴的責(zé)任主體。消費者向銀行業(yè)金融機構(gòu)進行投訴、由銀行直接受理并解決，有利于快速、高效解決消費者與銀行之間的消費糾紛，便于消費者維護自身權(quán)益?！锻对V處理辦法》將“金融消費者”主體范圍擴大到“法人或其他組織”，一方面通過強制性規(guī)定使得銀行不得不受理包括小微企業(yè)在內(nèi)的相關(guān)主體的投訴，擴大銀行受理投訴的覆蓋面；另一方面也加強了銀行業(yè)金融機構(gòu)的危機感，迫使其從源頭審視自身行為是否規(guī)范，以起到降低對小微企業(yè)等企業(yè)的權(quán)益侵害之效果，同時也有助于銀行業(yè)的合規(guī)發(fā)展，提高整體的社會責(zé)任感。筆者認為，這或許是“金融消費者”主體范圍漸變但尚未進行普遍性適用的原因。

（二）CBIRC的監(jiān)管維度決定了其需要尋求突破

PBOC與CBIRC關(guān)于“金融消費者”的主體范圍之所以出現(xiàn)分野，筆者認為，撇開法規(guī)滯后性因素，主要在于PBOC與CBIRC的監(jiān)管維度不同。

一方面，CBIRC主要負責(zé)監(jiān)管銀行業(yè)金融機構(gòu)與保險機構(gòu)，而PBOC的監(jiān)管對象覆蓋范圍更廣，除銀行保險機構(gòu)外，還包括支付機構(gòu)、資產(chǎn)管理公司等廣義上的金融機構(gòu)；而PBOC也主要從政策層面給予指導(dǎo)，這使其在作出改變時需要格外慎重。目前關(guān)于“金融消費者”未有統(tǒng)一的定義，關(guān)于金融消費者保護的上位法依據(jù)，追根溯源均來自《消費者權(quán)益保護法》。根據(jù)該法，“消費者”一般意義上是指自然人。在沒有其他上位法依據(jù)的情況下，PBOC關(guān)于“金融消費者”的主體范圍未作出改變是理智而客觀的。

另一方面，在金融消費者保護方面，PBOC涉及業(yè)務(wù)主要是利率、人民幣、外匯管理等，具有宏觀性，這與CBIRC經(jīng)常需要開展違規(guī)營銷、風(fēng)險提示不到位、亂收費等微觀層面的主體和行為監(jiān)管截然不同。CBIRC作為監(jiān)管政策的實際執(zhí)行人，需要根據(jù)金融機構(gòu)的實際經(jīng)營情況作出調(diào)整，以更有效地維護弱勢金融消費群體的權(quán)益，促進金融市場的有序競爭和公平、穩(wěn)健發(fā)展。

（三）“金融消費者”主體范圍的發(fā)展趨勢

關(guān)于納入“法人”是不是“金融消費者”主體范圍漸變的發(fā)展趨勢，可以從法律支撐、企業(yè)分類、必要性等方面綜合判斷。

如前所述，金融消費者權(quán)益保護的上位法依據(jù)為《消費者權(quán)益保護法》，而該法所保護的主體為“自然人”。據(jù)此，CBIRC將“金融消費者”擴大到自然人以外的“法人或其他組織”，并無明確的上位法依據(jù)。這可能是目前相關(guān)監(jiān)管文件中，雖然通過投訴人提交的資料可以判斷“金融消費者”包含法人和其他組織，但仍未在法規(guī)層面對“金融消費者”主體范圍作界定的主要原因。

通過對CBIRC監(jiān)管文件的梳理可知，“金融消費者”主體范圍的變化始現(xiàn)于“小微企業(yè)”，源于小微企業(yè)迫切的融資需求及在實踐中遭受權(quán)益侵害的現(xiàn)象較一般企業(yè)更為嚴重。筆者理解，《投訴處理辦法》將“法人或其他組織”納入投訴人范圍，更多地是為企業(yè)客戶在權(quán)益遭受侵害時向銀行進行投訴提供依據(jù)；但若籠統(tǒng)地將所有“法人或其他組織”作為金融消費者進行保護，難免失衡。如基金管理公司、信托公司等企業(yè)同樣擁有專業(yè)的金融知識與信息，當其與銀行業(yè)金融機構(gòu)進行交易時，很難認定其處于信息不對稱的弱勢地位。因此，即便將來要將“金融消費者”作涵蓋“法人或其他組織”的統(tǒng)一定義，也可能需要從金融消費者權(quán)益保護的成因出發(fā)，對“法人或其他組織”作適當區(qū)分。

關(guān)于小微企業(yè)與銀行交易時的權(quán)益保護，國務(wù)院及CBIRC另有規(guī)定。例如，《國務(wù)院關(guān)于進一步支持小型微型企業(yè)健康發(fā)展的意見》規(guī)定“禁止金融機構(gòu)對小型微型企業(yè)貸款收取承諾費、資金管理費”，CBIRC《關(guān)于支持商業(yè)銀行進一步改進小企業(yè)金融服務(wù)的通知》要求“優(yōu)化小企業(yè)融資環(huán)境”等。因此，雖然目前CBIRC將小微企業(yè)權(quán)益受害作為金融消費者權(quán)益侵害進行規(guī)制，但隨著其他保護政策的不斷完善，將來是否還會繼續(xù)將小微企業(yè)作為金融消費者予以保護，值得思考。

基于上述分析，筆者認為，“金融消費者”主體范圍的統(tǒng)一需要結(jié)合多方面因素考量，而無法作單向理解，更不能因小失大。目前，“金融消費者是自然人”的觀點仍是主流，將其主體范圍擴大到“法人或其他組織”與現(xiàn)行消費者保護法律體系存在一定的不協(xié)調(diào)，該做法更像是CBIRC為解決當下企業(yè)客戶權(quán)益侵害問題而實施的權(quán)宜之計。筆者預(yù)計，其發(fā)展趨勢將會取決于與監(jiān)管效果、替代措施以及與PBOC等其他部門的監(jiān)管協(xié)調(diào)等各種因素的聯(lián)動考慮。

三、銀行業(yè)金融機構(gòu)面對“金融消費者”主體漸變的應(yīng)對措施

如前分析，雖然“金融消費者”的定義在CBIRC的監(jiān)管文件中尚未有明文規(guī)定，存在一定的解釋空間；但無論是從《投訴處理辦法》等現(xiàn)行監(jiān)管規(guī)定來看，還是從光大銀行被通報等案例來分析，銀行業(yè)金融機構(gòu)都有必要對“金融消費者”的合規(guī)口徑作從寬理解。

（一）以CBIRC監(jiān)管口徑為主，按照相關(guān)規(guī)定進行內(nèi)部完善

銀行業(yè)金融機構(gòu)可以對2019年及之后的CBIRC監(jiān)管文件進行梳理，查漏補缺，特別是《投訴處理辦法》與2021年新發(fā)布的《中國銀保監(jiān)會關(guān)于印發(fā)銀行保險機構(gòu)消費者權(quán)益保護監(jiān)管評價辦法的通知》。建議銀行業(yè)金融機構(gòu)按照相關(guān)規(guī)定要求，建立消費投訴處理工作制度，妥善處理相關(guān)消費投訴，完善并落實消費者權(quán)益保護工作機制建設(shè)；對已有的相關(guān)制度，將“法人或其他組織”作為“金融消費者”一同考慮，作出相應(yīng)的調(diào)整與變通。

（二）提升合規(guī)意識，促進行業(yè)文化良性發(fā)展銀行業(yè)金融機構(gòu)在根據(jù)現(xiàn)行監(jiān)管規(guī)定完善自身規(guī)章制度的同時，對于規(guī)章制度的具體落實同樣重要。惟兩者同時推動，才能達到真正的合規(guī)與進步。在制定或調(diào)整適用于寬口徑的“金融消費者”制度的同時，銀行業(yè)金融機構(gòu)尤其有必要進一步思考如何在提供金融產(chǎn)品或服務(wù)的過程中持續(xù)提升消費者滿意度，強化金融行業(yè)的社會責(zé)任感，促進整個行業(yè)的良性發(fā)展。

裴德寶

上海里兆律師事務(wù)所合伙人，上海律協(xié)銀行業(yè)務(wù)研究委員會委員

業(yè)務(wù)方向：銀行法、投資并購、公司日常

黃宇

上海里兆律師事務(wù)所律師

業(yè)務(wù)方向：銀行與金融、爭議解決、EHS合規(guī)