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反壟斷行政執(zhí)法應(yīng)警惕過(guò)度阻嚇

2014年第02期    作者:潘志成    閱讀 7,222 次

●    文/

一、日趨活躍的反壟斷行政執(zhí)法

       2013年以來(lái)，我國(guó)的反壟斷行政執(zhí)法日趨活躍。一方面，反壟斷行政執(zhí)法主要執(zhí)法機(jī)構(gòu)即國(guó)家工商總局于2013年7月在其網(wǎng)站上公布了工商機(jī)關(guān)主辦的12起反壟斷執(zhí)法典型案例，這些案例涵蓋了自2008年以來(lái)，國(guó)家工商總局授權(quán)湖南、云南、四川、江西、浙江、江蘇、河南、遼寧等省級(jí)工商機(jī)關(guān)查處的在建筑、保險(xiǎn)、能源、二手車交易及旅游等行業(yè)的壟斷協(xié)議案件。事實(shí)上，國(guó)家工商總局的反壟斷執(zhí)法不僅包括其公布的針對(duì)壟斷協(xié)議行為的執(zhí)法，也包括針對(duì)濫用市場(chǎng)地位行為的執(zhí)法。據(jù)報(bào)道，目前國(guó)家工商總局也在對(duì)利樂(lè)包裝等企業(yè)濫用市場(chǎng)地位的行為進(jìn)行調(diào)查；另一方面，另一主要反壟斷行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)即國(guó)家發(fā)改委也于2013年8月宣布對(duì)合生元、美贊臣、多美滋、雅培、富仕蘭、恒天然等6家乳粉生產(chǎn)企業(yè)的價(jià)格壟斷行為進(jìn)行處罰，罰款總額高達(dá)6.68億元。同樣在2013年8月，國(guó)家發(fā)改委宣布對(duì)上海黃金飾品行業(yè)協(xié)會(huì)及五家金店的價(jià)格協(xié)調(diào)行為進(jìn)行處罰。另?yè)?jù)報(bào)道，國(guó)家發(fā)改委稱目前也同時(shí)已對(duì)進(jìn)口品牌汽車的價(jià)格壟斷行為展開(kāi)了調(diào)查。

        相比之下，人民法院在反壟斷民事訴訟案件中對(duì)違反《反壟斷法》行為的認(rèn)定卻極為審慎。截至2013年12月，各地人民法院僅在兩起案件中認(rèn)定被告的行為構(gòu)成壟斷行為。與人民法院在反壟斷司法案件中采取的審慎態(tài)度相比，反壟斷行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的行政執(zhí)法似乎更為大刀闊斧，并且至今保持全勝的紀(jì)錄。然而這種大刀闊斧式的、節(jié)節(jié)取勝的行政執(zhí)法，是否能夠在每一個(gè)案件中真正保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)、保護(hù)消費(fèi)者利益？行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)永遠(yuǎn)獲勝，而被調(diào)查企業(yè)永遠(yuǎn)被認(rèn)定為違法的局面，是否會(huì)導(dǎo)致過(guò)度阻嚇（over-deterrence）?這些問(wèn)題不由不令人深思。

二、過(guò)度阻嚇及其成因

        反壟斷行政執(zhí)法的最佳效果是在制止違法行為的同時(shí)，有效阻嚇潛在的違法者進(jìn)行違法行為。例如，在針對(duì)縱向價(jià)格壟斷協(xié)議的案件時(shí)，執(zhí)法者若能準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)并制止排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的縱向價(jià)格限制行為，并有效阻止其他廠商采取相同或類似的縱向價(jià)格限制行為，就可達(dá)到最佳的執(zhí)法效果。

        相對(duì)于有效阻嚇，反壟斷行政執(zhí)法存在阻嚇不足及過(guò)度阻嚇這兩種偏離最佳執(zhí)法效果的現(xiàn)象。同樣在前面的例子中，若反壟斷行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)未能準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)并制止排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的縱向價(jià)格限制行為，則可能放縱真正的違法者，同時(shí)執(zhí)法結(jié)果不足以對(duì)潛在的違法者進(jìn)行有效阻嚇，導(dǎo)致阻嚇不足現(xiàn)象的出現(xiàn)。相反，若行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)將并不具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的縱向價(jià)格限制行為作為違法行為加以制止，則可能導(dǎo)致錯(cuò)誤執(zhí)法，并阻嚇了潛在的競(jìng)爭(zhēng)者采取相同、類似的實(shí)質(zhì)上是有利競(jìng)爭(zhēng)的行為，也就形成了過(guò)度阻嚇。

        反壟斷行政執(zhí)法可能導(dǎo)致過(guò)度阻嚇出現(xiàn)的原因包括以下幾個(gè)方面：

        首先，與法院相比較，反壟斷行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)更容易受政府施政目標(biāo)和社會(huì)思潮的影響，而不是僅僅依據(jù)法律和事實(shí)對(duì)案件做出裁決和判斷。例如國(guó)家發(fā)改委在2013年春節(jié)期間針對(duì)茅臺(tái)及五糧液等白酒企業(yè)的查處，以及2013年7月對(duì)外國(guó)品牌奶粉企業(yè)的查處，這些案件均難以排除受到政府施政目標(biāo)和民眾意愿及社會(huì)思潮影響的可能性。事實(shí)上，同樣的行為可能在相關(guān)行業(yè)中也已是所有企業(yè)均采用的慣例行為，例如知名白酒企業(yè)或奶粉企業(yè)的縱向價(jià)格限制。然而，國(guó)家發(fā)改委處罰的僅僅是民眾反映產(chǎn)品價(jià)格過(guò)高的部分企業(yè)，而不是全部涉嫌類似行為的企業(yè)。在另一方面，相關(guān)行業(yè)中部分企業(yè)的產(chǎn)品價(jià)格過(guò)高，例如高檔白酒及洋品牌奶粉的價(jià)格，可能更多的原因是因?yàn)楣┣箨P(guān)系而導(dǎo)致，而不是因?yàn)樵摬糠制髽I(yè)進(jìn)行縱向價(jià)格限制而導(dǎo)致。因此，國(guó)家發(fā)改委對(duì)高檔白酒企業(yè)及洋品牌奶粉的反壟斷執(zhí)法，可能很大程度上是為了滿足民眾意愿和回應(yīng)社會(huì)思潮，而不是基于對(duì)案件本身事實(shí)和法律的分析。

        其次，與法院相比，反壟斷行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)在查處案件時(shí)缺乏相對(duì)中立的裁決者，往往是自行擔(dān)任運(yùn)動(dòng)員兼裁判員，同時(shí)又缺乏相應(yīng)的影響力切斷程序和事實(shí)發(fā)現(xiàn)程序，因而更容易裁決自己在親自調(diào)查的案件中獲勝。如前所述，在國(guó)家發(fā)改委和國(guó)家工商總局執(zhí)法的眾多案件中，無(wú)一例案件是最終認(rèn)定不構(gòu)成壟斷行為的。相比之下，在過(guò)去5年中各地人民法院受理了多起反壟斷民事訴訟案件，絕大多數(shù)案件原告敗訴。即便是針對(duì)縱向價(jià)格限制行為，如銳邦涌和科貿(mào)有限公司訴強(qiáng)生（上海）醫(yī)療器材有限公司、強(qiáng)生（中國(guó)）醫(yī)療器材有限公司一案中，上海市第一中級(jí)人民法院的一審判決也認(rèn)定原告敗訴，僅僅在剛剛結(jié)束的二審中上海市高院才予以改判。事實(shí)上，由于反壟斷行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)在執(zhí)法程序中扮演調(diào)查者、裁決者等多重角色，且在執(zhí)法程序中相對(duì)于被調(diào)查企業(yè)擁有極不對(duì)等的影響力，不僅可以在當(dāng)前案件中決定被調(diào)查企業(yè)的案件輸贏結(jié)果，也可以在未來(lái)的執(zhí)法中繼續(xù)對(duì)被調(diào)查企業(yè)施加影響，因此行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)在很多執(zhí)法案件中可以不戰(zhàn)而屈人之兵。例如，國(guó)家發(fā)改委可以通過(guò)約談的方式，即要求被調(diào)查人停止相關(guān)價(jià)格行為，而被處罰者或被約談?wù)咭矎臒o(wú)上訴或需求救濟(jì)之先例。

        再次，反壟斷行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)基于從自身行政執(zhí)法成本和執(zhí)法效果的角度考慮，也往往更容易采用較為簡(jiǎn)單的本身違法分析方法，僅僅根據(jù)是否存在相應(yīng)行為就直接認(rèn)定是否違法，而不會(huì)進(jìn)一步分析同樣的行為在什么條件下可能具有促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的效果，而在什么條件下則具有反競(jìng)爭(zhēng)的效果。在這種執(zhí)法思維的影響之下，一些可能并不會(huì)對(duì)相關(guān)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)造成不利競(jìng)爭(zhēng)影響的案件，也被認(rèn)定為違法，因此造成了過(guò)度阻嚇。

        在以上因素的作用下，反壟斷行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法容易出現(xiàn)過(guò)度阻嚇，例如在縱向價(jià)格限制的案件中，將本來(lái)并不具有排除或限制競(jìng)爭(zhēng)效果的縱向價(jià)格限制行為加以制止，同時(shí)阻嚇了同行業(yè)其他競(jìng)爭(zhēng)者采取相同或類似的行為。事實(shí)上，只要在相關(guān)市場(chǎng)上不同品牌之間存在充分競(jìng)爭(zhēng)，品牌內(nèi)的縱向價(jià)格限制完全不會(huì)影響到相關(guān)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，甚至可以促進(jìn)品牌間的競(jìng)爭(zhēng)。

三、過(guò)度阻嚇的危害

        如前所述，過(guò)度阻嚇本身就是一種偏離最佳執(zhí)法效果的錯(cuò)誤執(zhí)法現(xiàn)象。過(guò)度阻嚇不但不會(huì)保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)、保護(hù)消費(fèi)者利益，反而可能會(huì)有損競(jìng)爭(zhēng)，并對(duì)消費(fèi)者利益造成損害。

       首先，過(guò)度阻嚇會(huì)破壞原有的價(jià)格機(jī)制對(duì)市場(chǎng)供求的調(diào)節(jié)。如果反壟斷行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)在執(zhí)法案件中一味追求降低價(jià)格，從表面和短期來(lái)看，消費(fèi)者可以得到價(jià)格更低的產(chǎn)品，但從長(zhǎng)期的效果來(lái)看，由于廠商通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)獲得超額利潤(rùn)的動(dòng)力被破壞，其將不再具有動(dòng)力和定價(jià)機(jī)制確保為消費(fèi)者提供更新的產(chǎn)品或更好的服務(wù)，最后導(dǎo)致的結(jié)果是質(zhì)量差的產(chǎn)品或弱小的廠商反而獲得了機(jī)會(huì)，優(yōu)質(zhì)但價(jià)格高的產(chǎn)品或廠商被逆向淘汰出局。因而從長(zhǎng)期來(lái)看，一味追求低價(jià)的過(guò)度阻嚇執(zhí)法無(wú)疑會(huì)破壞競(jìng)爭(zhēng)，并損害消費(fèi)者的利益。

       其次，過(guò)度阻嚇會(huì)阻止同行業(yè)其他競(jìng)爭(zhēng)者采用原本對(duì)競(jìng)爭(zhēng)不構(gòu)成損害的定價(jià)行為，改而采用其他方法實(shí)現(xiàn)商業(yè)目的，從而導(dǎo)致社會(huì)成本上升。仍以縱向價(jià)格限制為例，如果反壟斷行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)不對(duì)何種縱向價(jià)格限制構(gòu)成違法進(jìn)一步加以明確，按照目前的執(zhí)法邏輯來(lái)看，凡是縱向價(jià)格限制均構(gòu)成違法，則所有的企業(yè)均會(huì)放棄縱向價(jià)格限制行為，改而采用其他方法實(shí)現(xiàn)原本合理的商業(yè)目的。例如，一些新進(jìn)入市場(chǎng)的品牌廠商可能僅占有微不足道的市場(chǎng)份額，而且需要通過(guò)同一零售價(jià)格打造品牌的整體形象，確保服務(wù)質(zhì)量和消費(fèi)者的認(rèn)知。若因害怕縱向價(jià)格限制被認(rèn)定為違法，這些品牌廠商僅能采取一體化的方式，有其自行直營(yíng)所有店鋪，而這無(wú)疑會(huì)增加廠商的成本，導(dǎo)致許多弱小廠商喪失擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)的機(jī)會(huì)，并同時(shí)導(dǎo)致社會(huì)成本的浪費(fèi)。

四、結(jié)語(yǔ)

       國(guó)家發(fā)改委和國(guó)家工商總局的反壟斷行政執(zhí)法，無(wú)疑推動(dòng)了我國(guó)反壟斷執(zhí)法的進(jìn)程，并在很多案件中的確保護(hù)了競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)保護(hù)了消費(fèi)者的利益。我們無(wú)意質(zhì)疑上述反壟斷行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)我國(guó)反壟斷執(zhí)法的貢獻(xiàn)。本文的目的僅是希望相關(guān)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)在執(zhí)法案件中應(yīng)給出更為清晰、合理的違法判定界限，警惕和避免過(guò)度阻嚇的出現(xiàn)。

        最后，我們建議反壟斷行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與人民法院保持一致，在反壟斷執(zhí)法中同樣奉行“謙抑”的思想，更多地認(rèn)識(shí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)自身的不足，更多地尊重市場(chǎng)的規(guī)律。在無(wú)法判斷執(zhí)法效果的情形下，執(zhí)法機(jī)構(gòu)寧可選擇不予執(zhí)法。選擇不予執(zhí)法可能會(huì)導(dǎo)致阻嚇不足，但相對(duì)于阻嚇過(guò)度的危害，阻嚇不足的危害要輕微得多。我們應(yīng)銘記美國(guó)著名反壟斷法學(xué)家伊斯特布魯克在《反托拉斯法的局限》一文中所提出的警示：“如果一次違法行為被放過(guò)，市場(chǎng)之手會(huì)自行矯正該違法行為所帶來(lái)的后果；但一次錯(cuò)誤的反托拉斯執(zhí)法給該市場(chǎng)帶來(lái)的扭曲后果，市場(chǎng)之手則無(wú)法自行矯正?！薄?