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如何破解困境兒童法律保護的難題

2013年第08期    作者:黃綺 楊永明 任熾越 田熊 楊雄    閱讀 9,672 次

本期主持：  黃    綺　上海市律師協(xié)會副會長

嘉    賓：  楊永明　上海市教育委員會青少年保護工作處處長

            任熾越　上海市民政局社會福利處副處長

            田    熊　上海市婦女兒童工作委員會辦公室常務副主任

            楊    雄　上海社會科學院青少年研究所所長

文字整理：  許    倩

 

欄目組稿人:岳雪飛    yuexuefei@vip.sina.com mailto:yuexuefei@vip.sina.com

 

 

　　黃    綺：今天非常高興請到了本市兒童保護領域的部門領導和專家學者一起來聊聊關(guān)于困境兒童的話題。談困境兒童，首先應對困境兒童有個定義，民政部《關(guān)于開展適度普惠型兒童福利制度建設試點工作的通知》剛剛出來，《通知》明確指出適度普惠型兒童福利制度的重點應放在困境兒童方面。《通知》中確定了試點工作的原則，即本著“適度普惠，分層次、分類型、分標準、分區(qū)域”的理念，然后再按照“分層推進、分類立標、分地立制、分標施?！钡脑瓌t和要求，立足當?shù)亟?jīng)濟社會的發(fā)展狀況、兒童生存與發(fā)展需要和社會福利制度的發(fā)展，全面安排和設計兒童福利制度?！胺謱哟巍保菍和后w分為孤兒、困境兒童、困境家庭兒童、普通兒童四個層次?！胺诸愋汀?，是將各層次兒童予以類型區(qū)分，孤兒分社會散居孤兒和福利機構(gòu)養(yǎng)育孤兒2類；困境兒童分殘疾兒童、重病兒童和流浪兒童3類；困境家庭兒童分父母重度殘疾或重病的兒童、父母長期服刑在押或強制戒毒的兒童、父母一方死亡另一方因其他情況無法履行撫養(yǎng)義務和監(jiān)護職責的兒童、貧困家庭的兒童4類?！胺謪^(qū)域”，是把全國分成東部、中部、西部。

　  田    熊：困境兒童是我們國內(nèi)的概念，在聯(lián)合國兒童基金會稱之為“處境困難的兒童”，分成10類。民政部講的三類兒童也在其中，還包括被遺棄兒童、受虐兒童、受侵兒童、孤兒、被拐賣兒童、受暴力兒童、受剝削兒童，我們在工作中又增加了單親兒童、留守兒童、流動兒童、服刑人員子女等，受艾滋病影響的兒童也包括其中。

　　黃    綺：我覺得《通知》中對困境兒童的三類分類有點狹義，我記得楊所長以前寫過一篇文章對困境兒童的分類比較寬泛?！锻ㄖ防镎f的三類困境兒童只是加上了流浪兒童、殘疾和重病兒童，但是這類困境兒童都有父母，和孤兒是有區(qū)別的，那么楊教授當初的五類困境兒童是如何劃分的？

　　楊    雄：從大類上說，我和民政部的意見還是比較一致的，一類是自身困境，比如孤兒；還有一類就是家庭困境，比如有父母，但是父母無力撫養(yǎng)、判刑或者患重病。我當時舉了五類，有精神病、重度精神病的子女，包括事實孤兒、吸毒家庭。我當時下這個定義主要是從人群上考慮的，這五個群體比較典型，人數(shù)多，因此更加急迫需要救助。

　　黃    綺：困境兒童不管是分三類還是五類，他們都是非常需要獲得幫助的，但目前對他們的救助尚不完善，法律的缺失是原因之一。楊處、任處是在實際部門工作的，你們認為現(xiàn)實中的難點和特殊性在哪里，可否與我們交流一下？

　　楊永明：流動人口出現(xiàn)后，產(chǎn)生了很多問題。困境兒童的問題是其父母問題的一個反映，也是社會問題和制度問題的反映。家庭、社會、制度，從我們部門的角度，可以盡力而為守住這個崗位，但是面對這三個方面產(chǎn)生的源頭，我們無力而為，這是第一個考慮的問題。第二個問題我要考慮的是，不管用哪種方法來應對，你必須知道引發(fā)困境的原因在哪里，我很同意剛才的分類型、分層次這樣一個思路，因為引發(fā)的原因是不一樣的，如果政府全盤托底的話，我認為這個思路是有問題的。第三個考慮的問題，我認為是關(guān)于其特殊性不應該強化，而是要強化它的難點在哪里。我們最大的難點就是自1949年以來，政府無論如何搞改革，始終有一種政府控制、政府托底、政府來統(tǒng)籌解決這樣一個思路，這是困擾我們這項工作的最大難點。這么多社會問題、家庭問題的產(chǎn)生，都要政府來解決，這種觀念本身是有問題的。積極的思路應該是在制度的引領下，想辦法用社會的資源、力量來化解社會矛盾。

　　我們的一些問題家庭、問題家長人為地造成一些問題孩子，然后扔給政府，這無論從倫理、道德、法律上都是不應該出現(xiàn)的。因為這樣一個控制性、托底性的思維，容易產(chǎn)生錯誤的導向。我們要建立一個引導型、復位型的化解思路或者社會力量，盡可能地用社會力量來解決這些社會問題。這個群體是客觀存在的，怎么化解也是要按照一定的規(guī)律去做。我們現(xiàn)在無論怎樣來設計這個框架，都不能擺脫初級階段、可持續(xù)發(fā)展這個前提。目前存在一個比較普遍的問題，就是超越了初級階段或者是不符合可持續(xù)發(fā)展的要求去提出問題。這從另一面看，局部可能是合理的、符合法律要求的，但是從整體上看，導向是有問題的，也不利于整個社會的制度完善。都說此類問題法律上有缺失，我梳理過，法律對這些事項都有規(guī)定，但是都沒有辦法兌現(xiàn)，只有涉及到公共安全的群體，才可能去兌現(xiàn)。

　　任熾越：這幾天對困境兒童議論得很多，我想起了一件往事：1993年，上海的《解放日報》曾經(jīng)發(fā)表過一篇關(guān)于對困難老人群體的報道。因為在這之前，我們對所有的孤寡老人都照顧得非常好，沒想到一些有家庭、有子女、生活在困難邊緣的老人的生活狀況比孤寡老人還要糟糕。這個現(xiàn)象披露以后，就引出了后來出臺的低保制度，認識到我們的孤寡老人是需要保障的。但除了孤寡老人以外，很多低收入的老年人也需要保障，所以上海的低保政策一下子在全國鋪開了，這真的為我們的老年人、為整個社會的發(fā)展做出了很大的貢獻。

　　怎么會想到這件往事呢？我們現(xiàn)在對孤兒、流浪兒童的救助保護都做得比較好。黃綺律師和楊雄所長都是市政協(xié)委員，今年他們都寫了有關(guān)兒童福利立法的提案，我在答復兩位的提案時介紹了很多，但是我們的一些困境兒童就不一定能列入政策性的制度保障里面。我想，就目前的情況來看，困境兒童可分成三大類：一類是孤兒，一類是流浪兒童，還有一類就是事實上沒人照料撫養(yǎng)的兒童，這一類的原因有很多。我們前幾年按照民政部的要求做過調(diào)查，比如說父親死亡、母親失蹤的，或者母親棄養(yǎng)的，或者父親死亡、母親服刑的，或者父親死亡、母親重殘的等等共有十多種?，F(xiàn)在對兒童福利的政策不少，但都分散在各個部門，用社會學家的話來說，是“碎片化”的，我們的教育、民政、醫(yī)療衛(wèi)生、公檢法等部門都有涉及，不同的部門為不同類別的兒童進行管理和提供服務。比如孤兒、流浪兒童是民政部門負責，服刑人員子女是由綜治辦下面預防青少年犯罪這樣一個部門在管，司法部門也在管，所以很多工作責任就分散在各個部門。

　　出了那么多事情，媒體也很關(guān)注。要進一步做好這項工作，我個人有這樣幾點建議。首先，這件事必須由政府主導，必須要建立強有力的集中領導，以政府的行政力量形成工作機制，這樣才能推進工作；其次，現(xiàn)在很多的政策法規(guī)操作性不強，很難落地。我最近在媒體上看到，《未成年人保護法》有這樣一條內(nèi)容：如果父母親失去監(jiān)護能力，經(jīng)有關(guān)部門或有關(guān)人員申請，法院能夠判決其轉(zhuǎn)移監(jiān)護。那么由誰來提出申請，有關(guān)部門到底是指哪個部門？南京在兩個小孩餓死悲劇的整個過程中，有關(guān)部門也時不時地在進行關(guān)心，但是最后都沒做到底。如果按照部門歸類，其父母為吸毒人員應該歸到禁毒辦。上海禁毒辦的工作就做得相當好，他們?nèi)绻l(fā)現(xiàn)這樣的情況，肯定會跟進的。因為我曾經(jīng)當過禁毒辦的聯(lián)絡員，上海有個各單位組成的禁毒委員會辦公室，如果父母都吸毒，可以匯集各部門的合力予以幫助。

　　楊永明：我是兼這個辦公室的副主任，這是個協(xié)調(diào)議事機構(gòu)，有責任分工。我舉個例子，上海也發(fā)生過類似南京的事件，父母都涉毒，母親還是個小學老師，涉毒以后都應該抓的，小孩只有兩年級，怎么辦？我跟禁毒辦協(xié)調(diào)，從孩子的角度考慮，要留一個，還要給其生活保障。我們跟禁毒辦有個不成文的約定，父母兩個都涉毒的，孩子又很小，只能抓一個；如果孩子大了，有不良行為，那工讀學?？梢酝幸话?，如果是寄宿制學校，那么學?？梢载撠?。關(guān)鍵要把活做細，因為我們社會力量的培育，跟西方國家有著很大的差異。有人建議社區(qū)辦暑托班，鼓勵志愿者參與，我覺得應該讓出這個主意的人先去做一個星期的志愿者，把小孩帶到自己家里，他肯定不愿意。孩子進了暑托班，萬一出現(xiàn)安全、疾病問題，誰來負責，沒有法律保護。

　　任熾越：我覺得，禁毒辦是個協(xié)調(diào)機構(gòu)也好，是個牽頭部門也好，總要有個部門去管，如果像發(fā)生在南京的事件，最后大家都不管，教育部門也是不會跟進的。因此要在政府的主導下，各個部門形成相關(guān)合力。還有就是我剛才說到的現(xiàn)在的政策法規(guī)還不夠具體，操作性不強，我覺得一定要制定一些操作性強、有權(quán)威性的政策法規(guī)。就中國目前的狀況，可能制定的政策法規(guī)不一定要級別很高，但一定要管用，有操作性、有權(quán)威性。

　　黃    綺：現(xiàn)在都說《民法通則》第16條關(guān)于監(jiān)護權(quán)的規(guī)定很滯后，但從法律的角度上來說，規(guī)定父母不能承擔監(jiān)護責任時“有關(guān)部門”要承擔這樣的寬泛規(guī)定是可以的，但關(guān)鍵是你行政機構(gòu)設置上要去建立這個部門，法律已經(jīng)給你預設了框架，在行政上把這個部門建立起來就可以依法工作了。但在現(xiàn)在在沒有“有關(guān)部門”的情況下，你必然會看到法律無法實施。

　　楊永明：“有關(guān)部門”如果不能籠統(tǒng)地寫，就要有具體的部門名稱，這樣一旦部門名稱發(fā)生了變化就需要修改法律了，所以還是用“有關(guān)部門”的表述比較好。

　　田    熊：在制定政策、起草法律的時候，確實我們都愿意用“有關(guān)部門”來表達，如果寫明責任單位，工作起來就會局限于這幾家單位，其他部門可以不管，但如果寫了“有關(guān)部門”，就有更多的單位、部門可以一起參與，這是給法律執(zhí)行留有余地?，F(xiàn)在的社會趨向精細化，工作的分類也越來越細化，要求操作也要細化，更有實效。

　　任熾越：我舉個例子，今天上網(wǎng)看了個微博，非常有感觸。按說上海對流浪兒童救助保護工作是做得比較好的，但是我們也碰到過困惑?，F(xiàn)在地鐵里經(jīng)常會碰到一些有父母親或其他親屬帶著未成年人乞討。地鐵是有法規(guī)規(guī)定禁止乞討的，他們也很想整治，但就是屢禁不止?，F(xiàn)在沒有一條法律法規(guī)說流浪未成年人不能乞討，我不知道國際上是怎么規(guī)定的。去年“微博打拐”時，民政部召開座談會，很多搞這項工作的同志都有個共同想法，就是是否可以規(guī)定未成年人不能乞討？據(jù)了解，現(xiàn)在國務院頒布的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法（修訂案）》已經(jīng)報到國務院法制辦了，但是遲遲未出臺。我想最近發(fā)生了一系列事情，可能國務院法制辦也在慎重考慮是否加大修訂的力度。實質(zhì)上我們現(xiàn)在的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》已經(jīng)滯后于流浪乞討人員救助管理工作的現(xiàn)狀了。2003年該辦法剛實施時，是因為當時生活困難外出流浪乞討人員的比例大概占百分之二十幾，現(xiàn)在的比例是百分之十也不到，絕大部分是職業(yè)乞討者。在這樣的情況下，如果《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》的修訂還是按照原來的思路，那么這個辦法出來還是滯后的，我們應該考慮怎樣對這些職業(yè)乞討進行分類管理。所以我覺得對困境兒童同樣需要有一些有權(quán)威的，操作性和針對性都比較強的政策法規(guī)。

　　黃    綺：婦兒工委的田主任一直想梳理一下在兒童保護這方面的法律，包括源頭上的監(jiān)護制度，這是很有必要的。目前的《民法通則》、《婦女兒童權(quán)益保障法》和《婚姻法》中都有兒童保護的相關(guān)內(nèi)容，但其中最直接的法律是《未成年人保護法》，但這個法律沒有可操作性，多是些宣誓性的條文。如果再理下去就是政策。梳理法律這件事好做，問題是理完了以后怎么辦，還是要完善立法。

　　任熾越：前不久，楊主任邀請我參加本市《未成年人保護條例》的修訂座談會，我認為時機很好，現(xiàn)在未保工作的需求那么大，很多工作都需要法律法規(guī)來保障。我曾經(jīng)在民政部召開的座談會上講，目前修改《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》是一個很好的機會，但是現(xiàn)在看來本次的修改還只是補丁式的，有很大的局限性。我看到民政部的法規(guī)制定計劃，好像“兒童福利條例”已列入了明年的立法計劃。除了政府主導形成機制，不斷地完善法律、法規(guī)、政策外，我還有個很重要的建議，就是要在社區(qū)層面，建立青少年的服務中心，可以采取政府購買服務的方法，請一些社會組織來具體運行。香港在這一點上就做得很好，他們每個社區(qū)都有青少年服務中心，是由社會組織來做的，如果我們每個社區(qū)都有這樣一個機構(gòu)的話，那么南京的悲劇肯定不會發(fā)生。而且還要依托我們這樣一個社區(qū)服務中心，建立一支青少年社會工作者隊伍。

　　黃    綺：困境兒童問題的難點大家都看到了，但是解決問題的突破口在哪？我覺得還是機制的不健全，需要一個頂層設計的制度，這個制度是一個機制上的建設，這需要法律的完善。

　　楊永明：前兩天我解剖了一個麻雀，就是根據(jù)現(xiàn)在接二連三出現(xiàn)的兒童問題，去考察一下可行性。我原來住的小區(qū)，每到暑假總有居委會組織一些人來辦個暑托班，是靠獻愛心或按照政策要求來辦的，參加的每個孩子一個月交個兩三百塊錢，現(xiàn)在沒有了，問題在于現(xiàn)在辦暑托班，法律上要求有資質(zhì)，而且房子就這么大，場所有限。另外，很多來的孩子，不知道他們的身體狀況如何，原先都是靠誠信來擔保的，孩子出事家長負責，但現(xiàn)在如果出了紕漏，責任都歸在暑托班。所以說，如果沒有法律政策的支撐，不利于社會基層力量的整合或作用的發(fā)揮，而這些組織恰恰是就近解決困境兒童、困難家庭兒童最有效、距離最近的一個方法。

　　田    熊：我昨天從市婦聯(lián)的微博上看到，市婦聯(lián)提供了一張全市各縣區(qū)共同推出的“放心家園”暑托班的菜單，共有61個教學點。這些教學點大致分為三類，一類是婦聯(lián)辦的，一類是社區(qū)文化中心辦的，還有一類是利用學校辦的，且收費的極少，大多數(shù)都是免費的。暑假有兩個月，有的暑托班包含了整個暑假，有的可能就辦一個月，還有些是短期的。時間是從早上7點到下午5點，也就是父母的上班時間。我在想，有些工作可能大家都要去參與，不是說一定是分配到哪家單位，由誰來主管，有些事情大家一起去做了，就有可能在做的過程中制定一些政策，然后形成法律。我們現(xiàn)在立法滯后是因為都是出了事才會想到去立法，其實如果有些工作有前瞻性的話，可能法律的效應馬上就跟上去了。我們都要立足崗位，盡力而為。部門越多，分工越細，但也會有部門交叉或管不到的地方，因此需要相關(guān)部門的工作最好都往外再延伸一點，不斷填補工作的空白，做到無縫銜接，形成一個持續(xù)發(fā)展的過程。

　　任熾越：我們和市婦聯(lián)合作得很好，在一些救助管理站設立了反家暴的婦女兒童庇護中心，不但對婦女，對兒童也開放，可惜來的人不多。如果孩子在家中受到暴力，可以來中心尋求庇護。盡管里面床位不多，但是來的人很少，市婦聯(lián)多次在報紙上宣傳，而且宣傳篇幅也不小。我覺得這是個理念問題，很多夫妻打架，特別是上海人，老婆是不愿到這種地方去的。據(jù)我了解，目前絕大部分是外來媳婦來求助的。

　　楊    雄：我在想有兩個問題可以進一步討論，一是在操作層面上，部門的政策可能有個系統(tǒng)的管理問題，現(xiàn)在上海管理青少年的機構(gòu)至少有二十幾家，這是歷史沿革、計劃體制的原因。十八屆三中全會就要召開了，希望把政府和市場的關(guān)系、政府和社會的邊界要理清楚。最近我從北京領了個任務，做一個進一步發(fā)育社會“自組織”的研究，終極成果我已經(jīng)交到了北京。我們對“自組織”這個概念琢磨了半天，一般的概念是社會組織，社會發(fā)展到現(xiàn)在，有大量的“自組織”，不登記，但是在做自己感興趣的事。今天上午我在和幾位博士討論，他們有很多同學是從美國、日本、香港回來的，都有這種意識，自己成立個組織，盡些社會義務?，F(xiàn)在我們整個政府和社會怎么通過法律、政策把系統(tǒng)的管理理順，目前的情況就是碰到事情了大家都管，大家又都不管，怕管了以后，涉及到自己的部門利益，這就需要一個頂層設計的系統(tǒng)管理思維。二是除了梳理法律，我覺得還要梳理我們職能之間的關(guān)系通道?，F(xiàn)在涉及的部門很多，要有個管道的梳理，因為英國、美國是無縫對接，通過判例解決。我們可以成立這么一個小組來研究系統(tǒng)管理。法律是有了，但是操作性不強，問題出在哪里？要把它們?nèi)慷颊页鰜怼Ｃ绹?、英國有這類案件發(fā)生以后，都會有機構(gòu)不斷地跟進，比如討論監(jiān)護人的問題、法律修改怎么解決以及剝奪監(jiān)護權(quán)的問題等。

　　為什么提出適度普惠，而不是普惠，這就是中國的國情，這點我同意楊處長的意見。上海算是中國發(fā)達地區(qū)，但要全部兜底也兜不下來。當然我們還要摸清情況，我為什么提出事實孤兒，因為這個人群比較典型，急需救助，做了可以有亮點。我堅持適度這個原則，有些事情先做起來，一步步放開，城市化也是這樣，一步到位的捷徑是沒有的。從理念上，對于兒童問題，國家要主導，但主導不等于包辦。習近平總書記也說了，是托底，不是全包，宏觀調(diào)控，微觀放活。這個托底我理解就是那些最最需要救助的窮人，然后分清情況，根據(jù)中國的國情來解決問題。

　　還有一個就是操作問題。我后天要接待一個從英國回來的研究社會服務的教授，我想請教一下臺灣是怎么做的？我看了他們很多的操作層面，非常細。一個案件發(fā)生以后，誰先跟進，跟進之后誰評估，評估以后歸誰管；如果要起訴，起訴主體是誰，判了之后誰接盤。不像我們現(xiàn)在，主體找不到，法律沒法判，或者判了之后由于倫理問題逃避責任，這些都需要在法律層面之間互相銜接好。上海已經(jīng)進入了一個需要精細管理、精確設計的時代，通過一兩個成功的案例判了之后來探索可能性。要建立現(xiàn)代社會組織體系，政府購買服務“四個放寬”以后，一批社會組織會發(fā)育起來，政府要給予政策保護，法律和民政、社工都要銜接，不要讓懂法律的人不懂社工，懂社工的人找不到法律的根據(jù)，要做一些系統(tǒng)化的、精細的分析。成文法有時候解決不了問題，南京的事件出來后，可以做個很好的判例，解剖一下，讓公眾來討論，這比抽象地討論法條要好得多。要從方法論上考慮這個問題，否則還是浮在宏觀層面上。

　　黃    綺：田主任一直想做個課題，就是要梳理法律。其實光梳理法律是遠遠不夠的，法律以及這個法律框架下的各個相關(guān)機構(gòu)包括有可能參與工作的社團機構(gòu)的職責制度都要一起進行梳理，都放到這個課題里去。梳理法律很簡單，但如果涉及到剛才楊教授說的那些，就不是那么簡單了。

　　任熾越：為了答復楊教授的議案，我曾經(jīng)與社團局進行了溝通，了解了一些情況。據(jù)了解，上海現(xiàn)在從事青少年的社會組織有好幾百個，這些社會組織到底在干什么事，這也可以梳理。剛才田主任說了，暑期為青少年服務的組織有許多個，我們這塊資源到底有哪些，如何利用這些資源？我覺得楊所長歸納得很好，政府肯定要主導，法律法規(guī)要跟進，還要充分發(fā)揮社會組織的作用。

　　田    熊：政府主導從國際社會來說就是要求政府做到“兒童優(yōu)先”，或稱之為“兒童利益的最大化”。要滿足兒童利益的最大化，這里有個分步走的問題，因為這與經(jīng)濟基礎、現(xiàn)實社會、老百姓需求等等相關(guān)。當前我們可以說制定《兒童福利條例》的時機已經(jīng)到了。最近出了一些兒童受侵害及意外傷亡事件，領導都非常重視。我們婦兒工委在這方面可以做的：一是強化兒童優(yōu)先的意識，積極推進完善相關(guān)法律法規(guī)。促進兒童優(yōu)先意識在全社會的樹立，并在健全和完善兒童保護法律法規(guī)體系上下功夫；二是大家講到的，其實有些法律是有的，但是執(zhí)行不到位，我們要協(xié)調(diào)相關(guān)部門加大法律法規(guī)的執(zhí)行力度。對一些法律操作性欠缺的，通過司法解釋去具體細化，要在執(zhí)行力度上下功夫研究，每家單位履行職責做到位了，執(zhí)行效力相對會強一些；三是加強兒童保護的工作機制建設。雖然頂層設計的關(guān)鍵在于體制、機制和法制的思考，但實際操作和工作做法也是非常重要的。上?？傮w來說各部門之間的合作很好，通過進一步健全工作網(wǎng)絡機制的建設，不斷地聯(lián)合、聯(lián)手、聯(lián)動形成有效的工作合力，就能夠更加適應新時代困境兒童保護工作的需要，而這個機制建設需要大家共同去研究實踐，在磨合中不斷完善，關(guān)鍵是讓困境兒童獲益，在這個問題上，我們的責任非常重大。

　　黃    綺：我們今天是圍繞困境兒童這個方面去展開研討的，實際上我們談的是整個社會的兒童保護的問題。困境兒童遇到的問題其實也是整個兒童保護遇到的問題，但現(xiàn)在我們看到的立法等方面都是很粗放的。今天在座的三位行政領導都回復過我關(guān)于青少年問題的提案，趁著這個機會，我可以再一次有機會和各位主管領導作進一步的溝通。我們今天的討論是很有成效的，碰撞中大家都貢獻了智慧，婦兒工委田主任就一直想做個未成年人保護的法律課題，她也是最適合牽頭做這個課題的，我們都可以配合她，我也很愿意做些具體的工作。

　　楊永明：我覺得有兩個思路可能要理一理。第一，我們把自己假設為國家領導人、設計者，解決這個問題，實際上也是整個國家制度發(fā)展的突破口，這個問題的出現(xiàn)是社會制度、政策體系當中的漏洞，為解決這個漏洞無論提出什么辦法，前提都是不能脫離初級階段，不能離開可持續(xù)發(fā)展，超越歷史階段，永遠辦不好，沒有可持續(xù)發(fā)展，越搞越亂。第二，困境兒童問題的解決無論通過哪種方法，都應該具備五個方面的進展，才可能把問題解決，即你這套措施方案一定要有利于遏制產(chǎn)生困境兒童的源頭，特別是家庭；要有利于公民誠信意識、誠信體系的建設；要有利于整個法律政策當中的制度銜接，包括不斷的提升完善；要有利于相關(guān)職能部門的履職監(jiān)督；要有利于社會自主組織的發(fā)育。我認為從這五個方面去研究、破解這個難題，才有可能把在這個體制、歷史階段下產(chǎn)生的問題比較好地去化解它。先天原因產(chǎn)生的困境兒童問題，法律已經(jīng)在解決；后天原因產(chǎn)生的困境兒童且危害公共安全的，我們也在解決；破壞倫理道德的，我們還沒辦法解決。政府對“法”和“德”這兩個方面的作為都不能缺失。政府還有個職能，就是要進一步地提高全社會的倫理道德水平。

　　楊    雄：全國在家庭教育方面的宣傳也做了很多工作，包括全國婦聯(lián)以及各個省的家庭教育普及。我的講課至少就有十萬人次聽過，包括民工子女，我們做了大量的普及工作。勞動部和團中央開展了家庭教育指導師的工作，至少已有好幾萬人拿到了證書。現(xiàn)在這些工作各個部門都在做，我覺得這兩年家庭教育理念方面比過去要好多了，特別是在“德”的教育方面，現(xiàn)在還在不斷地推進，家長的觀念已經(jīng)有所改變，這件事還需要我們今后不斷地去做。

　　田    熊：今天討論這個問題，我覺得對困境兒童保護有三個工作契機要抓?。旱谝粋€就是剛剛講到的要爭取人大納入五年立法計劃；第二個是對法律、機制等進行梳理；第三個是要研究有些部門說到的“強制報告制度”的通道，研究其主體、情形及受理、庇護等程序。

　　楊永明：做課題的目的就是要有突破口，我不主張馬上就立法，我建議要通過這個課題就近解決眼前的問題，突破點在于社會自主組織的培育和發(fā)展。解決社會問題，不可能僅靠政府的力量，還應發(fā)揮社會組織的作用，政府、法律、政策可以為社會組織的培育創(chuàng)造條件，但真正起作用的應是社會組織。

　　黃    綺：今天非常榮幸能邀請到幾位兒童問題的領導和專家到上海市律師協(xié)會參與“法律咖吧”，討論困境兒童的法律保護問題，你們冒著酷暑前來傳經(jīng)送寶，我代表市律協(xié)和《上海律師》雜志再次誠摯地感謝大家?！?/span>

        （以上內(nèi)容根據(jù)錄音整理，未經(jīng)本人審閱）