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為了完善調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等有機銜接、相互協(xié)調的多元化糾紛解決機制， 2015年4月1日，《廈門經(jīng)濟特區(qū)多元化糾紛解決機制促進條例》（以下簡稱《促進條例》）經(jīng)廈門市第十四屆人民代表大會常務委員會第二十五次會議通過并公布，自2015年5月1日起正式施行。該條例屬全國第一個促進多元化糾紛解決機制建設的地方性法規(guī)，它的出臺對建立和完善廈門市多元化糾紛解決機制，化解社會各類矛盾，減少矛盾糾紛的對抗性，降低糾紛化解成本，創(chuàng)新社會治理，維護社會和諧具有積極的作用和意義?，F(xiàn)筆者就《促進條例》的出臺背景、主要內容、特色亮點等，具體分析如下：
一、條例出臺背景
首席大法官周強在2015年4月9日眉山會議上指出，各級人民法院要按照“國家制定發(fā)展戰(zhàn)略、司法發(fā)揮保障作用、推動國家立法進程” 新“三步走”戰(zhàn)略，加快推進多元化糾紛解決機制改革的進程，推動多元化糾紛解決機制立法，構建系統(tǒng)、科學的多元化糾紛解決體系。多元化糾紛解決機制改革實施十余年來，已經(jīng)在改革成果立法方面取得顯著成效，這不僅體現(xiàn)在《人民調解法》的頒布和《民事訴訟法》的修訂，更為重要地體現(xiàn)在當前推進多元化糾紛解決機制的單項立法或綜合性立法的立法進程中。
2015年5月1日，全國第一部多元化糾紛解決機制地方法規(guī)《廈門經(jīng)濟特區(qū)多元化糾紛解決機制促進條例》正式實施，這是我國第一個有關ADR（Alternative Dispute Resolution, 指以協(xié)商、調解和仲裁為主要內容的非訴訟糾紛解決體系）的地方立法性文件，開創(chuàng)了我國多元化糾紛解決機制立法先例，成為我國ADR發(fā)展歷程的絢麗坐標，廈門也因此成為我國多元化糾紛解決機制的試驗區(qū)。
最高人民法院“眉山會議”高度評價《促進條例》的頒布為推進中國多元化糾紛解決機制建設開啟了新的一頁，為國家建立科學系統(tǒng)的糾紛解決體系和其他地方的立法提供了重要參考，“廈門經(jīng)驗”成為全國法學界、司法界關注的焦點。隨后，山東、黑龍江、四川等省也開啟了省級地方立法的起草與論證。隨著《促進條例》的加速落地落實，多元化糾紛解決機制的基本形成和有效運作，在暢通糾紛解決路徑、便利群眾尋求權利救濟、緩解社會和訴訟的壓力等方面，效果日益凸顯，群眾真切體驗和獲得了改革創(chuàng)新帶來的“紅利”。
二、條例主要內容
（一）基本框架
《促進條例》全文分為“總則”、“糾紛解決途徑”、“糾紛解決程序銜接”、“糾紛解決組織建設”、“糾紛解決保障措施”、“考核監(jiān)督”以及“附則”共七章七十六個條款。
（二）重點內容
1、明確立法目的
《促進條例》第一條“為了完善調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等有機銜接、相互協(xié)調的多元化糾紛解決機制，及時、便捷、有效地解決糾紛，維護社會和諧，促進公平正義，遵循有關法律、行政法規(guī)的基本原則，結合廈門經(jīng)濟特區(qū)實際，制定本條例”的規(guī)定，確定了立法的目的，從立法上明確多元化糾紛解決的發(fā)展目標、地位以及價值取向。
2、確定組織機構
多元化糾紛解決機制建設是一個龐大的系統(tǒng)工程,需要有個機構來牽頭組織協(xié)調，條例按照“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會管理原則,在第四至八條確定了各級組織機構的職責：由社會治安綜合治理部門會同司法行政部門制定發(fā)展規(guī)劃和指導推動工作開展的職責；由法院、檢察院、政府法制機構及其他有關職權部門在各自職責范圍內負責相關工作；由市、區(qū)人民政府及其有關部門依法制定相關規(guī)定，加強社會矛盾糾紛預防和化解能力建設，提供必要的公共財政支持，促進各類糾紛解決組織的發(fā)展；由鎮(zhèn)、街道履行社會矛盾糾紛預防化解職責；由村（居）委會及時有效化解民間糾紛；由法院加強對調解組織的指導，建立健全訴訟與非訴訟糾紛解決銜接機制；還明確了工青婦、媒體等有關方面的作用。
3、優(yōu)化程序設計
條例在第二章“糾紛解決途徑”中列舉了協(xié)商和解、社會調解、行政解決糾紛、仲裁、訴訟等糾紛解決途徑,還以兜底條款“法律、行政法規(guī)規(guī)定或者當事人認可的其他方式”,預留發(fā)展空間。明確各類糾紛解決方式的分工和合作,完善運行關系。當事人可以自主選用其中的任何一種方式來解決糾紛,除非法律另有規(guī)定。同時鼓勵和引導當事人選擇對抗性較弱、成本較低的方式解決糾紛,首選協(xié)商,和解不成再進行調解或申請行政解決,通過對糾紛的分流與過濾,避免或減少訴訟。
在第二章第二至三節(jié)中，條例對協(xié)商、調解以及行政解決糾紛這幾種常用的非訴訟方式進行了程序設計。目前法律只規(guī)定可以和解,但怎么和解、和解效力怎樣,都不明確,調解的規(guī)則也比較欠缺。條例借鑒國外的做法以及這些年的實踐成果,規(guī)定協(xié)商可以邀請第三方參與,可以運用早期中立評估、中立性事實調查、專家鑒定等方法,為協(xié)商、調解提供參考依據(jù)；就調解的啟動、期限、終止、調解協(xié)議制作以及調解員中立、保密原則等,對調解程序作了必要的程序規(guī)制；明確了依法達成的和解協(xié)議、調解協(xié)議的合同效力。
4、完善程序銜接
條例在第三章“糾紛解決程序銜接”中明確各種糾紛解決方式的分工協(xié)作,深化訴調對接機制,實現(xiàn)程序的合理銜接和相互協(xié)調,推動各種非訴訟方式在司法的促進、保障下有效運作。條例依照民事訴訟法、公證法、仲裁法等相關法律,明確和解、調解協(xié)議可以依法通過公證、仲裁確認賦予強制執(zhí)行效力,或者依法申請支付令、司法確認,與司法程序銜接,通過法院的執(zhí)行力保障權利義務的最終實現(xiàn)。通過各種糾紛解決方式的銜接與融合,形成功能互補、相互協(xié)調的運行體系。
5、創(chuàng)新調解方式
調解制度在我國源遠流長。近年來世界各國ADR蓬勃發(fā)展,調解也作為一種基本形式,得到廣泛運用。調解包括社會調解、行政調解、法院附設調解等類型。其中社會調解,還可以分為人民調解、勞動爭議調解、行業(yè)調解、商事調解等。除人民調解、勞動爭議調解已有專門法律規(guī)定外,其他調解組織都尚無立法予以規(guī)范和管理。條例第四章“糾紛解決組織建設”對各類調解組織的建設進行了劃分,明確各自的功能和職責,突出各自的特點和優(yōu)勢。調解組織一般都是公益性的,不收費,但針對復雜的專業(yè)領域的調解,應允許實行市場化運作,這有利于調解行業(yè)的長遠發(fā)展。條例前瞻性地規(guī)定了提供有償調解服務的商事調解以及其他形式的市場化糾紛解決服務。
此外，條例在制度設計上也作了開放式的規(guī)定，鼓勵通過互聯(lián)網(wǎng)等新型溝通方式調解，探索網(wǎng)絡消費以及其他新興領域糾紛調解工作。條例還鼓勵成立調解員協(xié)會，實行行業(yè)自律管理。
6、規(guī)范保障措施
糾紛解決是政府公共服務職責。從國外的經(jīng)驗來看,調解機構之所以快速發(fā)展,與政府財政的強大資金支持是分不開的。第五章“糾紛解決保障措施”中，條例建立以政府支持為主的經(jīng)費保障機制,對人民調解、勞動爭議仲裁、農村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁工作所需經(jīng)費,相關法律已有明確規(guī)定,政府應當納入財政預算予以保障；對其他公益性調解組織按照規(guī)定給予補貼,提供必要的物質和經(jīng)費支持。依據(jù)《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》對深化公共服務改革的部署,條例規(guī)定了政府購買調解服務,探索公共服務多元化供給模式。
三、條例特色亮點
《促進條例》借鑒吸收了國內外社會治理和糾紛解決的先進理念和實踐成果，對多元化糾紛解決機制進行了定義,從立法上明確多元化糾紛解決的發(fā)展目標、地位以及價值取向，積極引導人民群眾形成正確、理性的糾紛解決觀念，強調社會協(xié)同的理念,尊重當事人意思自治,發(fā)揮社會自我調節(jié)作用,促進社會共同治理，很多內容具有開創(chuàng)性意義：
(一)首次確立糾紛解決分層遞進理念。鼓勵和引導當事人優(yōu)先選擇成本較低、對抗性較弱、利于修復關系的非訴訟方式解決糾紛，首選協(xié)商，和解不成再進行調解或申請行政解決，通過對糾紛的分流與過濾，避免或減少訴訟。
(二)首次確立多元化糾紛解決機制建設的組織體系。明確由綜治部門會同司法行政部門推進多元化糾紛解決機制的建設與實施，制定發(fā)展規(guī)劃，指導、推動工作開展。同時還明確了政府、法院、人民團體、以及其他部門、有關方面的職責。
(三)首次對各種糾紛解決途徑進行整體規(guī)劃和協(xié)調。明確各種糾紛解決方式的分工協(xié)作，全面梳理并規(guī)范了人民調解與行政調解對接、警調對接、檢調對接以及訴調對接程序，推動各種非訴訟方式在司法的促進、保障下有效運作，形成功能互補、相互協(xié)調的運行體系。
(四)首次對協(xié)商、調解的程序進行全面規(guī)范。就調解的啟動、期限、終止、調解協(xié)議制作，以及調解員中立、保密原則等，對調解程序作了必要的程序規(guī)制。明確了依法達成的和解協(xié)議、調解協(xié)議的效力。確立了無爭議事實記載、無異議調解方案認可、調解與裁決混合形式等制度。對行政調解的范圍、管轄、受理等作了規(guī)范，以強化行政調解功能與責任。
(五)首次確立多元化糾紛解決機制建設的保障機制。建立以政府支持為主的經(jīng)費保障機制，規(guī)定了政府購買調解服務，探索公共服務多元化供給模式。允許商事調解組織有償收費，實行市場化運作，逐步建立適應不同解紛組織、不同解紛方式特點的多層次、多樣化的經(jīng)費保障體系。
四、對《促進條例》的思考
（一）應當充分重視目前已經(jīng)設立的律師調解組織
律師調解，是由律師、依法成立的律師調解工作室或者律師調解中心作為中立第三方主持調解，協(xié)助糾紛各方當事人通過自愿協(xié)商達成協(xié)議解決爭議的活動。全國有36.5萬余職業(yè)律師，2.7萬余家律所，是國家治理體系中一支非常重要的糾紛解決力量。律師加入調解員隊伍，為當事人解決糾紛又打開了“一扇門”，有助于糾紛的合理分流和糾紛解決資源的合理配置，有助于緩解法院有限的司法資源與持續(xù)增長的訴訟案件量之間的矛盾，是完善我國訴訟制度的創(chuàng)新性舉措。同時，作為深化律師制度改革的重要成果，開展律師調解是對律師業(yè)務領域的重要拓展，實現(xiàn)了律師專業(yè)法律服務與調解這一中國特色多元化糾紛解決機制相結合，對于進一步發(fā)揮律師在全面依法治國中的職能作用具有重要意義。
目前，全國已經(jīng)存在一批以律師為主體的調解工作機構，且這批律師調解機構已經(jīng)具備資深的調解律師隊伍和相當成熟的調解經(jīng)驗，其中就包括像上海新閔調解事務所這樣的民非企性質律師調解組織。
上海新閔調解事務所是2005年根據(jù)區(qū)委、區(qū)政府要求，經(jīng)區(qū)司法局批準在民政局登記注冊的民辦非企業(yè)性質的社會組織。目前，上海新閔調解事務所已經(jīng)與三中院（知識產權法院）進行了訴中律師調解的試驗，具體為法院在庭審調查結束后詢問雙方當事人是否要調解，如雙方同意調解，就通過委托書的方式，委托律師調解組織進行調解。同樣，新閔調解事務所也與相關法院就委托律師調解組織進行訴前調解、訴中調解和執(zhí)行調解、刑事執(zhí)行調解進行了協(xié)商與溝通，法院與法官均非常有意向進行先行先試，而且已進行先行先試，如涉法涉訴的申訴過程中的律師調解；訴訟中的委托律師調解；訴前的律師調解與司法確認；行政機關委托的律師調解并經(jīng)司法確認，如信訪矛盾化解、五違四必整治中矛盾化解；區(qū)級人民調解委托的律師調解；勞動監(jiān)察、總工會委托的群體性勞資糾紛等律師調解。
因此，按照《促進條例》的相關文件精神，筆者認為，應當充分重視像新閔調解事務所這樣律師調解經(jīng)驗成熟的律師調解組織進行先行先試，盡快發(fā)揮律師在及時化解社會矛盾、促進社會和諧穩(wěn)定中的職能作用。
（二） 推進多元化糾紛解決機制改革工作的重要意義
長期以來，訴訟或審判被視為民事糾紛解決的唯一途徑，國家通過法院幾乎將糾紛解決權全盤壟斷，訴訟由此陷入公力救濟唯一化的泥潭之中，訴訟中的弊端日益凸顯，訴訟成本高昂，訴訟遲延普遍，訴訟中的不公和腐敗問題多發(fā)頻發(fā)，訴訟的過程和訴訟的結果很難滿足人民群眾不斷增長的對于糾紛解決的期待與愿望，由此所造成的訴訟難題不斷產生。與此同時，其他糾紛解決機制則日趨式微，比如人民調解功能萎縮，民事糾紛的行政解決不再行之有效，社會團體和組織化解糾紛的機能生成困難。因此，推進多元化糾紛解決機制改革工作成為了必然。
另一方面，推進多元化糾紛解決機制改革工作有助于完善社會治理體系，提高社會治理能力，構建公正合理的法治化秩序。隨著改革開放的深化推進，社會利益格局多元、社會糾紛頻發(fā)已然成為社會常態(tài)，人們對通過司法救濟和社會救濟化解糾紛所寄予的價值期待也不盡一致，如果依然局限于司法訴訟審判領域，利用法院一元化的訴訟機制來應對紛繁復雜的各式社會糾紛和沖突，不僅力不從心，使本已尖銳化的案多人少的矛盾更趨加劇，而且也時常會事與愿違，糾紛解決的結果也往往偏移社會公平正義的評價標尺，難以使當事人以及周邊群眾心悅誠服地感到滿意。通過多元化糾紛解決機制的構建，除了使司法強化其職能和功能以外，同時還使行政機關煥發(fā)出解決糾紛的內在潛能，促使行政機關加快行政改革、轉變政府職能的步伐。社會團體和組織也將在多元化糾紛解決機制體系的大格局中尋找定位、健康發(fā)展，發(fā)揮出固有的優(yōu)勢和長處，參與糾紛解決的過程，社會各界人士也有大量的機會各展其長，借助各種平臺助推糾紛有效化解，這樣就形成一個多元共治、各方參與、人人有責、協(xié)同齊進、相融互動的體系化糾紛解決機制，這種九龍治水的綜合解紛模式較之于裁判中心主義下的法院單打獨斗式的解紛模式，顯然更具優(yōu)勢和實效，也更具有社會治理的可持續(xù)內生動源。
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