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入世十年推動中國法治進程 司法審查制度得以完善
來源：法制日報 日期：2011-12-09 閱讀：3,543次
入世十年推動中國法治進程 司法審查制度得以完善
十年前,當我們選擇WTO的時候,實際上我們選擇了“規(guī)則”,并承諾遵守規(guī)則。十年后,中國在經(jīng)濟領(lǐng)域取得了舉世矚目的成就,在一定程度上無疑得益于WTO多邊貿(mào)易體制。但從根本上來說,也是我們遵守規(guī)則、充分運用規(guī)則的結(jié)果。在這個“遵守規(guī)則、運用規(guī)則”的十年間,中國的法治狀況發(fā)生了巨大變化。
在中國加入世貿(mào)組織十周年之際,本報特推出“入世十年與中國法治”?？?梳理入世十年對中國法治的影響(5版),展現(xiàn)與中國入世同呼吸共命運的法律人風采(6版),描述中國政府在WTO爭端解決中的風雨歷程(7版),觀察并思考中國入世的得與失(8版)。
本專題報道的推出,得到了中國法學會WTO法研究會的大力支持,在此一并致謝!
中國入世所引起的國內(nèi)法治的直接變化和法治觀念的間接變化,不亞于30多年前中國法制的重建
中國加入世貿(mào)組織十年所取得經(jīng)濟成就,就連我們自己都沒有想到。十年來,我國實現(xiàn)了向全球貿(mào)易大國的跨越,進出口貿(mào)易額年均增速超過20%。成為世界第一大出口國,全球第二大進口國。經(jīng)濟總量居全球第二。
在令世人矚目的經(jīng)濟成就背后,是中國法治的完善和進步給予的強力支撐。有學者評價:中國入世所引起的國內(nèi)法治的直接變化和法治觀念的間接變化,不亞于30多年前中國法制的重建。
史上最大規(guī)模修法
確立全新的外貿(mào)法律制度
中國對世貿(mào)規(guī)則的執(zhí)行,并不是直接適用,而是將其轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法?！吨袊胧拦ぷ鹘M報告》第67段規(guī)定:“中國將保證其有關(guān)或影響貿(mào)易的法律法規(guī)符合《WTO協(xié)定》及其承諾……中國將通過修改其現(xiàn)行國內(nèi)法和制定完全符合《WTO協(xié)定》的新法的途徑,以有效和統(tǒng)一的方式實施《WTO協(xié)定》?！?/p>
為了履行《WTO協(xié)定》和入世承諾,雖然我國正式成為WTO組織成員的時間是2001年12月11日,但是啟動大規(guī)模法律、法規(guī)立改廢的工作,在1999年就開始了。因為,1999年11月15日,我國與美國就我國加入WTO達成了雙邊協(xié)議。那時,中國加入WTO,已經(jīng)指日可待了。
1999年12月1日,外經(jīng)貿(mào)部(商務(wù)部的前身)成立了“法律法規(guī)清理小組辦公室”。時任外經(jīng)貿(mào)部條法司司長的張玉卿回憶,當時,我們的任務(wù)很艱巨。首先是清理與對外貿(mào)易有關(guān)的所有內(nèi)部文件、部門規(guī)章、行政法規(guī)等,然后逐步擴展至其他各部委。國務(wù)院為此還專門成立了一個領(lǐng)導小組。
在中央一級,需要修訂、廢止,或者制定的法律、行政法規(guī)、規(guī)章和其他政策措施共有1150余件。在中央層面的清理法律法規(guī)工作完成之后,就是各省內(nèi)部的法規(guī)清理工作。對于被清理的法律法規(guī),按照“保留”、“修改”、“廢止”和“重新制定”這四個檔次來分類,造冊。在中央和地方的法律法規(guī)清理中面臨的所有問題,比如某個法規(guī)規(guī)章是否保留、某項法律法規(guī)是否符合WTO的規(guī)定,這都要由外經(jīng)貿(mào)部的法律法規(guī)清理小組辦公室定奪?！澳銈兛梢韵胂蟮玫?當時的工作量究竟有多大!”張玉卿說。
在加入WTO之前進行大規(guī)模的法律法規(guī)清理工作,這在世界上是絕無僅有的。WTO秘書處法律司有位專門負責“中國加入WTO工作組”法律工作的官員哥特勒,曾專程來到中國約見張玉卿,了解中國法律以及法律法規(guī)的清理情況。他提出,中國政府完全可以向WTO提出給予兩年過渡期的請求,也就是在入世兩年后再使中國的法律法規(guī)與WTO規(guī)則相符,不一定非要在入世前清理法律法規(guī),這樣也會使中國清理法律法規(guī)的時間寬松一些。
雖然哥特勒的建議是出于好意,但是,我們擔心,如果我們不進行法律法規(guī)的清理工作,有可能會使中國在過渡期內(nèi)不能取得完全的WTO成員地位,不能完全享受WTO的權(quán)利。“最后,我們還是沒有采納他的建議,仍然繼續(xù)進行龐大的法律法規(guī)清理工作,而且必須要在中國加入WTO之前完成。我們的任務(wù)是迫在眉睫的。要想中國在加入WTO之后立即取得完全的WTO成員地位,我們必須對與WTO規(guī)則不符的法律法規(guī)進行徹底的清理?！睆堄袂浠貞?。
到2005年底,我國制定、修改了《對外貿(mào)易法》等3000多部法律、法規(guī)和部門規(guī)章,覆蓋了貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)保護以及透明度、貿(mào)易政策的統(tǒng)一實施等各個方面。僅入世后3年內(nèi),地方政府就清理出19萬件地方性法規(guī)和政策措施,并根據(jù)WTO的規(guī)則和入世承諾分別進行了修改或廢止。原外經(jīng)貿(mào)部副部長、中國入世談判首席談判官龍永圖說,“這對一般的國家來說,是難以想象的。包括WTO成員,都很難在3年內(nèi)達到這種程度?！?/p>
學界普遍認為,世貿(mào)組織對中國法治的影響,最直接的體現(xiàn)就是中國法律法規(guī)的立改廢上。它確保了中國經(jīng)濟法律制度與世界貿(mào)易組織規(guī)則和入世承諾的一致性、協(xié)調(diào)性,一個符合W T O原則和市場經(jīng)濟總體要求的統(tǒng)一、公正、透明的經(jīng)濟法律體系得以建立,為中國成為當今世界上的經(jīng)濟大國、貿(mào)易大國打下了堅實的法律基礎(chǔ)。
張玉卿認為:“我們的法律法規(guī)清理、修改與制定工作是卓有成效的。這項工作避免了許多中國在WTO的被訴案件,并為中國建立起了一套全新的、完善的對外貿(mào)易法律制度?！?/p>
樹立負責任大國形象
按照WTO裁決修改國內(nèi)法
中國人民大學法學院教授韓立余接受《法制日報》記者采訪時分析,中國根據(jù)世貿(mào)組織規(guī)則對國內(nèi)法的立改廢工作,不限于中國入世前后的一段時間,還體現(xiàn)在中國入世后根據(jù)WTO裁決的法律修訂上。
在美國、歐盟和加拿大訴中國汽車零部件措施案中,中國政府取消了對汽車零部件按其國內(nèi)用途征收關(guān)稅的措施。在美國訴中國知識產(chǎn)權(quán)案中,中國立法機構(gòu)廢除了《著作權(quán)法》原第四條第一款,國務(wù)院修改了《知識產(chǎn)權(quán)海關(guān)保護條例》。
在美國訴中國出版物案件中,盡管這一案件涉及中國政府對文化產(chǎn)品的管制、涉及公共道德而被認為是敏感案件,國內(nèi)有關(guān)部門對是否執(zhí)行該裁決、如何執(zhí)行該裁決曾存在較大分歧,但國務(wù)院采取了修改、廢除有關(guān)措施的執(zhí)行方案。中國政府在合理執(zhí)行期限內(nèi)修改了《音像制品管理條例》和《出版管理條例》,刪除了被WTO裁決違法的內(nèi)容。世貿(mào)組織規(guī)則、爭端解決機制對中國法治影響的力度,由此可見一斑。
迄今為止,中國在W T O爭端解決機制中共參與了106起案件,其中主動提出申訴的有8起,被訴23起,作為第三方參與了75起其他成員方之間的案件。在上述案件中,中國有勝有負。中國政府對W T O作出的對我不利裁決坦然面對,并且及時采取措施調(diào)整了國內(nèi)相關(guān)法律和政策。
貫徹透明度原則
改變行政管理方式
在中國入世條件中,中國作出了透明度承諾?！吨袊胧雷h定書》第2(C)條規(guī)定:“中國承諾只有那些公布的、且為WTO其他成員、個人、企業(yè)等能夠方便了解的對貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)或外匯管制有關(guān)或有影響的法律、法規(guī)及其他措施才會得到實施?！?/p>
透明度,在很長的時間里,對中國人來說,是一個陌生詞。在過去,中國大部分的外貿(mào)規(guī)定是內(nèi)部文件。在中國入世前,僅當時的外經(jīng)貿(mào)部條法司負責清理的就有“內(nèi)部法規(guī)”110部,規(guī)章類的“內(nèi)部文件”195份。那么多理應公開的法規(guī)文件居然都作為“內(nèi)部法規(guī)”和“內(nèi)部文件”實施,現(xiàn)在看來簡直不可思議,但是,以前人們對于內(nèi)部“紅頭文件”秘而不宣,習以為常。WTO所要求的“透明度”義務(wù)使我們摒棄了靠內(nèi)部文件、領(lǐng)導人講話管理外經(jīng)貿(mào)的時代。
據(jù)不完全統(tǒng)計,中國入世以來,僅《國務(wù)院公報》公開的行政法規(guī)和部門規(guī)章及行政措施就多達4500多件,商務(wù)部則通過《中國對外經(jīng)濟貿(mào)易文告》履行《中國入世議定書》要求公布與貿(mào)易有關(guān)的部門規(guī)章及措施等的義務(wù)。此外,全國人大常委會和國務(wù)院法制辦及商務(wù)部條法司等,分別通過多種渠道聽取公眾對法律法規(guī)及措施的制定和實施意見。
2008年,《政府信息公開條例》的實施,是中國政府在透明度方面制度性的進展。
告別諸侯經(jīng)濟
全國范圍內(nèi)法制統(tǒng)一實施
在透明度之外,法制統(tǒng)一實施原則,在中國加入WTO后,有了長足進步。WTO對法制統(tǒng)一不僅有實體性要求――統(tǒng)一、公正并合理地實施,而且還有程序性要求――就統(tǒng)一實施問題建立國家監(jiān)管機制,以便個人或企業(yè)投訴。
由于中國國土面積大,過去,有的地方實行地方保護主義,各自為政,稅費不統(tǒng)一,被批評為“諸侯經(jīng)濟”。加入WTO之后,全國實行了統(tǒng)一的貿(mào)易制度,而且中央政府和地方政府都要承擔中國在入世時承諾的義務(wù),這確實是一個很大的進步。不僅如此,國內(nèi)各區(qū)域間的貿(mào)易壁壘也因此而取消了。
在入世前后掀起的法規(guī)清理大潮中,中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合確定了清理三原則:法制統(tǒng)一、非歧視、公開透明。
2004年6月,為解決市場經(jīng)濟活動中出現(xiàn)的地區(qū)封鎖問題,商務(wù)部等七部門聯(lián)合下發(fā)通知,要求各地對阻礙商品和要素自由流動、實行地區(qū)封鎖的規(guī)定進行清理。清理出含有地區(qū)封鎖內(nèi)容的文件385份。其中,修改文件40份,擬修改文件18份,廢止文件327份。
監(jiān)督行政行為
司法審查制度得以完善
W T O將司法審查規(guī)定為成員方國內(nèi)法律救濟的必備方式,根據(jù)W T O規(guī)則建立并執(zhí)行司法審查制度是成員方的一項國際條約義務(wù)。中國政府在《加入世界貿(mào)易組織議定書》中曾就司法審查事項作出專門承諾。
2000年,一條引人注目的規(guī)定出現(xiàn)在了新修訂的《專利法》中,即規(guī)定對實用新型和外觀設(shè)計專利申請的確權(quán)和宣告無效均由人民法院終審。2001年新修改的《商標法》也刪除了有關(guān)商標評審委員會的決定、裁定為終審裁定的規(guī)定,增加了當事人可以向人民法院起訴的規(guī)定。而過去,法院被認為缺乏專業(yè)性而不應涉足此領(lǐng)域。
這兩條規(guī)定絕非偶然,它是WTO規(guī)則催生的結(jié)果。在入世前,中國就開始了對原有法律、法規(guī)規(guī)定的司法審查制度的修訂工作,將原來不屬于法院司法審查范圍的相關(guān)事項納入司法審查范圍。
為了履行承諾,最高人民法院清理、廢除了約20個與WTO協(xié)定不一致的司法解釋,并先后頒布了一系列相關(guān)司法解釋。如于2002年頒布了《關(guān)于審理國際貿(mào)易行政案件若干問題的規(guī)定》,這是我國第一部有關(guān)人民法院審理與世貿(mào)組織規(guī)則相關(guān)的國際貿(mào)易行政案件的重要司法解釋。2002年12月3日又公布了《關(guān)于審理反傾銷行政案件應用法律若干問題的規(guī)定》和《關(guān)于審理反補貼行政案件應用法律若干問題的規(guī)定》。所有這些舉措意味著中國的司法審查制度在內(nèi)涵上更加豐富、在外延上得以拓展。
中國社科院國際法研究所副研究員劉敬東說,行政法治上的這些進步不僅僅對國際貿(mào)易案件產(chǎn)生直接影響,W T O關(guān)于“統(tǒng)一、公正和合理”實施法律的原則標準對于我國司法審查制度的制度設(shè)計和執(zhí)行所產(chǎn)生的影響將是全局性、長遠性的。在這方面,我們還任重而道遠。
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