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2016 年1月29日，上海律協(xié)建設(shè)工程與基礎(chǔ)設(shè)施業(yè)務(wù)研究委員會(huì)就《政府與社會(huì)資本合作法（征求意見(jiàn)稿）》召開(kāi)專(zhuān)題研討會(huì)。研討會(huì)由研究會(huì)副主任周蘭萍主持，邀請(qǐng)上海城投戰(zhàn)略發(fā)展研究部王強(qiáng)、上海財(cái)政局紀(jì)鑫華、上海隧道工程股份有限公司宋茜、上海建工集團(tuán)股份有限公司許海峰及畢馬威咨詢(xún)南京公司李煒等嘉賓與律師們一同圍繞PPP與特許經(jīng)營(yíng)的區(qū)別與聯(lián)系、財(cái)政角度分析PPP推廣的政策、目前需要解決的法律沖突、需要填補(bǔ)的法律空白、PPP立法建議等議題進(jìn)行了廣泛深入的探討，主要研討內(nèi)容如下：
一、王強(qiáng)、李煒：PPP與特許經(jīng)營(yíng)的關(guān)系探討
PPP與特許經(jīng)營(yíng)存在本質(zhì)的區(qū)別,其不同點(diǎn)主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：
（一）基本概念
從歷史沿革來(lái)看，PPP誕生于英國(guó)梅杰時(shí)期，完善于布萊爾時(shí)期。自撒切爾時(shí)期之后，英國(guó)PPP就有很明確規(guī)定，主要是指政府向社會(huì)資本和企業(yè)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)；特許經(jīng)營(yíng)誕生于拿破侖三世時(shí)期，完善于二、三十年代，是政府把公共產(chǎn)品的權(quán)利讓渡于社會(huì)資本和市場(chǎng)企業(yè)。
王強(qiáng)認(rèn)為，目前《PPP法》（征求意見(jiàn)稿）強(qiáng)調(diào)政府和社會(huì)資本的合作，而PPP的本質(zhì)是一種交易行為，并不涉及所謂的“合作”。
（二）基本原則
1、PPP是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，政府是支付主體，政府為主，用戶(hù)為輔。特許經(jīng)營(yíng)的模式中，用戶(hù)是支付主體，用戶(hù)為主、政府補(bǔ)貼為輔。
2、PPP模式中，政府與企業(yè)雙方以商業(yè)合同為核心。政府擁有項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)，政府在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中可以介入，并在特定的條件下可以提前收回項(xiàng)目;企業(yè)擁有經(jīng)營(yíng)權(quán)，但承擔(dān)商業(yè)及市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，這類(lèi)合同通常都有設(shè)定保底約定或條款。
而在特許經(jīng)營(yíng)的模式中，政府名義上不擁有項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)，因此合同終止后政府不能直接收回項(xiàng)目，企業(yè)擁有產(chǎn)權(quán)，但承擔(dān)幾乎所有的風(fēng)險(xiǎn)，且這類(lèi)合同通常不會(huì)設(shè)定保底約定或條款。
3、PPP模式的本質(zhì)是一種市場(chǎng)交易行為，商業(yè)合同是政府與企業(yè)交易的核心文件；特許經(jīng)營(yíng)的本質(zhì)是政府自上而下的行政授權(quán)，以法律法規(guī)為授權(quán)的基本依據(jù)，涉及政府、企業(yè)和用戶(hù)間的三方關(guān)系。
（三）基本做法
1、PPP的基本做法
（1）適用于單一項(xiàng)目，邊界固定的項(xiàng)目；
（2）主要由財(cái)政支付相應(yīng)對(duì)價(jià)，所以政府擁有產(chǎn)權(quán)。未經(jīng)政府批準(zhǔn)，企業(yè)不能隨意更改設(shè)施，也不存在土地抵押或質(zhì)押的情形；
（3）主要采取競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)的方式，按中標(biāo)價(jià)簽約，不存在成本監(jiān)審、按約調(diào)價(jià)的情形；
（4）政府按照雙方合約確定的績(jī)效進(jìn)行對(duì)價(jià)支付，僅作為合同中的購(gòu)買(mǎi)方，并非行政中的監(jiān)管方，不存在“普遍、無(wú)差別的公共產(chǎn)品或者服務(wù)”。
2、特許經(jīng)營(yíng)的基本做法
（1）適應(yīng)于系統(tǒng)性的公共服務(wù)，邊界不固定的項(xiàng)目；
（2）主要由用戶(hù)支付相關(guān)對(duì)價(jià)，企業(yè)擁有產(chǎn)權(quán)。企業(yè)可以不經(jīng)政府批準(zhǔn)更改設(shè)施；
（3）由政府進(jìn)行成本監(jiān)審，按照監(jiān)審結(jié)果定期調(diào)價(jià)；
（4）政府按合約和當(dāng)?shù)胤ㄒ?guī)進(jìn)行管理和監(jiān)督，需要“普遍、無(wú)差別的公共產(chǎn)品或者服務(wù)”。
基于以上列舉的PPP與特許經(jīng)營(yíng)的不同點(diǎn)，提出如下建議：
1、PPP與特許經(jīng)營(yíng)的政府管理和監(jiān)管的權(quán)限應(yīng)當(dāng)進(jìn)行合理的鑒別的規(guī)范：
PPP項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)由財(cái)政支付，且財(cái)政支付的權(quán)力在財(cái)政局，并由財(cái)政部負(fù)責(zé)完善PPP的相關(guān)制度，推動(dòng)PPP項(xiàng)目的發(fā)展與實(shí)施。特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目則由用戶(hù)支付，定價(jià)權(quán)歸于發(fā)改委，并由發(fā)改委負(fù)責(zé)完善特許經(jīng)營(yíng)相關(guān)制度，規(guī)范特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的實(shí)施。
2、在實(shí)務(wù)操作過(guò)程中，遇到具有特許經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的PPP時(shí)，由于二者概念區(qū)分不清晰，可以在合同文本中對(duì)兩者進(jìn)行分開(kāi)處理，規(guī)避這一方面的法律風(fēng)險(xiǎn)。做法為：將特許經(jīng)營(yíng)或者說(shuō)不平等主體之間的一些法律關(guān)系，包括推出機(jī)制及懲罰措施等內(nèi)同歸納總結(jié)到特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中；將平等主體之間（PPP），包括PPP的核心協(xié)議或者PPP服務(wù)購(gòu)買(mǎi)協(xié)議、調(diào)價(jià)以及合同管理等內(nèi)容規(guī)定到PPP協(xié)議中。
二、紀(jì)鑫華：從財(cái)政角度看PPP推廣背景及政策走向
（一）PPP推廣背景及意義
PPP的推廣，源自2013年底財(cái)政部樓繼偉部長(zhǎng)在全國(guó)財(cái)政廳/區(qū)長(zhǎng)會(huì)議中的PPP培訓(xùn)和動(dòng)員。2014年9月，《國(guó)發(fā)43號(hào)文》的出臺(tái)成為了推進(jìn)PPP最切實(shí)的動(dòng)力，讓PPP得到廣泛關(guān)注。
《國(guó)發(fā)43號(hào)文》明確政府和企業(yè)的責(zé)任，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的是地方政府的債務(wù)管理，對(duì)地方政府的投融資平臺(tái)公司的投融資職能進(jìn)行了限制，從而導(dǎo)致地方政府投融資體制不再適應(yīng)新的政策環(huán)境，政府舉債能力十分有限。然而PPP模式不僅可以解決政府債務(wù)規(guī)模這一難題，也可以避免地方債務(wù)可控性方面的風(fēng)險(xiǎn)。有一點(diǎn)可以肯定，PPP模式會(huì)成為未來(lái)政府投融資體系的一大方向。
（二）PPP基本概念和特征
1、PPP基本概念
PPP是舶來(lái)品，國(guó)際上定義差異很大，但實(shí)質(zhì)內(nèi)容差不多，都是指公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)之間的合作。財(cái)政部2014年76號(hào)文將其定義為政府和社會(huì)資本合作。
PPP的三個(gè)字母分別代表Public、Private和Partnership。
Public：財(cái)政部強(qiáng)調(diào)，Public是指各地政府及各地政府授權(quán)的相關(guān)行業(yè)管理部門(mén)、事業(yè)單位，但不包括平臺(tái)公司。發(fā)改委則認(rèn)為平臺(tái)公司可以代表政府承接項(xiàng)目。
Private：財(cái)政部有嚴(yán)格的限制，規(guī)定本級(jí)政府所屬的融資平臺(tái)公司以及控股國(guó)有企業(yè)，均不能承接本級(jí)政府的PPP項(xiàng)目，但后來(lái)有所放寬，要求為建立現(xiàn)代企業(yè)制度，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的企業(yè)；而發(fā)改委并沒(méi)有這方面的規(guī)定。
嚴(yán)格意義上講，應(yīng)當(dāng)將相關(guān)的國(guó)有企業(yè)和平臺(tái)公司剝離，才能實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的有效轉(zhuǎn)移。但實(shí)踐中較多PPP項(xiàng)目的單個(gè)體量很大，社會(huì)資本沒(méi)有足夠?qū)嵙Τ袚?dān)。然而我國(guó)目前城鎮(zhèn)化、老齡化等剛性需求很急切，無(wú)法等到私營(yíng)部門(mén)壯大后才進(jìn)行，因此在現(xiàn)階段大量央企和國(guó)有企業(yè)的參與有很重要的現(xiàn)實(shí)意義。
Partnership：政府和社會(huì)資本有兩層關(guān)系：第一層是全生命周期的平等合作關(guān)系，雙方是平等的民事主體；第二層是政府作為公共事務(wù)的管理者，在履行PPP項(xiàng)目的行政職能時(shí)，與社會(huì)資本之間構(gòu)成行政關(guān)系。
2、PPP的基本特征
（1）伙伴關(guān)系
要求參與主體在項(xiàng)目全生命周期中保持平等合作伙伴關(guān)系，如泉州刺桐大橋案例和加州91號(hào)公路的案例。
財(cái)政部目前主推方式的著力點(diǎn)是制度先行，包括《PPP法》（征求意見(jiàn)稿）和相關(guān)政策文件的出臺(tái)，通過(guò)立法的形式，明確政府和社會(huì)資本之間權(quán)責(zé)利的關(guān)系和基本的操作程序，確保社會(huì)資本的平等地位，從而提高社會(huì)資本的積極性。
（2）利益共享
在政府獲得滿(mǎn)意的社會(huì)公共產(chǎn)品或服務(wù)的同時(shí)，社會(huì)資本也應(yīng)當(dāng)獲得合理的回報(bào)。還應(yīng)當(dāng)追求在政府和社會(huì)資本平等合作的過(guò)程中形成合作剩余，發(fā)揮合作優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)造超額利潤(rùn)，并由參與方共享。
（3）風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)
應(yīng)當(dāng)結(jié)合項(xiàng)目的具體情況，合理選擇優(yōu)質(zhì)的社會(huì)資本，根據(jù)企業(yè)的不同情況合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。
（三）PPP政策走向
從實(shí)務(wù)角度來(lái)看，《預(yù)算法》、《政府采購(gòu)法》、《招投標(biāo)法》以及正在起草的《PPP法》都可以作為PPP項(xiàng)目實(shí)踐操作中的依據(jù)。
從政策文件層面，有兩個(gè)文件在目前的PPP實(shí)踐上具有重要的指導(dǎo)性作用，也是實(shí)施PPP項(xiàng)目的重要法律、政策依據(jù)。一是國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)的財(cái)政部等三部門(mén)出臺(tái)的關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣PPP模式的指導(dǎo)意見(jiàn)，以及關(guān)于財(cái)政承受能力和物有所值評(píng)價(jià)的相關(guān)文件；二是基于財(cái)政部文件制定的國(guó)發(fā)43號(hào)文以及國(guó)發(fā)60號(hào)文、國(guó)辦發(fā)42號(hào)文、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)給財(cái)政部、發(fā)改委、人民銀行《關(guān)于公共服務(wù)里面推廣政府PPP的指導(dǎo)意見(jiàn)》。
三、宋茜：PPP法律體系現(xiàn)狀分析及建議
（一）目前PPP的立法，主要存在以下三方面的缺憾：
1、PPP法律空白
PPP外延非常廣闊，BT、BOT等仍然可納入PPP的外延范疇，而從法規(guī)方面來(lái)看，尤其經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，并不排除采取BOT或者ROT的形式操作。在部分專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域，比如高速公路項(xiàng)目或者污水處理項(xiàng)目，在經(jīng)過(guò)長(zhǎng)達(dá)20余年BOT的實(shí)踐和探索后，已經(jīng)形成比較完整的理論體系，包括合同、立法、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、價(jià)格形成的機(jī)制等行業(yè)規(guī)范。但是從更廣闊的外延概念考慮，由于PPP是從2014年才開(kāi)始推向整個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域的，PPP的統(tǒng)一法律空白依然很大。
由于PPP項(xiàng)目的具體操作細(xì)節(jié)并沒(méi)有法律法規(guī)等作為實(shí)施依據(jù)，導(dǎo)致了目前推出的PPP項(xiàng)目的實(shí)施方案和合同操作存在著各式各樣的差異。最為典型的是PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證和物有所值論證。由于很多地方政府目前很大程度上需要依靠中介機(jī)構(gòu)完成兩項(xiàng)論證，而中介機(jī)構(gòu)以及內(nèi)部人員之間的能力參差不齊，所以經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)不同的PPP項(xiàng)目卻有著相似的PPP實(shí)施方案。雖然目前的PPP項(xiàng)目很多，但真正意義上能夠稱(chēng)為精品的項(xiàng)目卻很少。
2、PPP立法層級(jí)低
目前只有《基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》這一部門(mén)規(guī)章能夠列入立法體系并作為司法實(shí)踐依據(jù)，但也只是部門(mén)規(guī)章的形式。其他所有的，包括若干國(guó)務(wù)院頒發(fā)的文件，從立法體系來(lái)說(shuō)，可能都不能作為未來(lái)司法實(shí)踐上可以應(yīng)用或者可以操作的狹義上的法律依據(jù)，只能算是政府性規(guī)范文件。這一特點(diǎn)造成在執(zhí)行層面上常常會(huì)遇到壁壘。
PPP立法層級(jí)低，在實(shí)踐中最直接的表現(xiàn)就是PPP跨部門(mén)協(xié)調(diào)難度相對(duì)較高。例如，目前關(guān)于PPP的相關(guān)政策文件主要是由財(cái)政部和發(fā)改委頒布的。這些政策性文件在其他部門(mén)的執(zhí)行效力就會(huì)大打折扣。而PPP項(xiàng)目往往涉及多個(gè)部門(mén)，需要跨部門(mén)協(xié)調(diào)作戰(zhàn)，法律層級(jí)低很大程度上加大了PPP項(xiàng)目在政府部門(mén)之間的協(xié)調(diào)難度。
3、PPP法律沖突
主要體現(xiàn)在兩方面：第一，法律法規(guī)中相關(guān)概念存在沖突，例如PPP與特許經(jīng)營(yíng)的概念在不同的法律法規(guī)政策文件中就有著不同的含義。由于概念本身的不清晰就會(huì)給實(shí)務(wù)帶來(lái)嚴(yán)重的困擾，如何規(guī)避該法律風(fēng)險(xiǎn)成為實(shí)務(wù)界的一大難題。第二，法律法規(guī)中程序性規(guī)定不明或存在沖突，例如多數(shù)的文件都要求PPP項(xiàng)目需要完成財(cái)政承受能力論證和物有所值論證，但是具體應(yīng)當(dāng)選擇何種論證指標(biāo)、按照何種流程完成相關(guān)論證、如何進(jìn)行批復(fù)報(bào)告等的具體規(guī)定之間也存在沖突。
目前的《PPP法》（征求意見(jiàn)稿）的相關(guān)規(guī)定之間以及同其他法律法規(guī)之間也存在沖突，具體分析詳見(jiàn)第四部分“《PPP法》（征求意見(jiàn)稿）的討論”。
（二）PPP法律風(fēng)險(xiǎn)防范建議
現(xiàn)行的有關(guān)PPP的法律法規(guī)層級(jí)較低，同時(shí)也存在空白和沖突等方面的缺陷，但在PPP項(xiàng)目的推進(jìn)過(guò)程中，作為公司法務(wù)或者律師，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持一個(gè)原則，即將PPP法律風(fēng)險(xiǎn)放在目前可以控制且未來(lái)可以調(diào)整的框架下。這要求律師根據(jù)現(xiàn)行的法律法規(guī)妥善規(guī)避存在的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也要考慮在相關(guān)法律法規(guī)變化的情況下，留出可以調(diào)整和變更的空間，從而設(shè)計(jì)一套有限的協(xié)調(diào)機(jī)制，使合同設(shè)計(jì)更加合理，增強(qiáng)合同的適應(yīng)性。
對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，律師應(yīng)當(dāng)提早介入，由法律專(zhuān)業(yè)人士對(duì)方案的每一個(gè)細(xì)節(jié)進(jìn)行把控，對(duì)防范風(fēng)險(xiǎn)有很大的作用。因?yàn)橐粋€(gè)PPP項(xiàng)目的確定需要通過(guò)政府各個(gè)部門(mén)的審批，而在審批階段后的談判階段想要更改邊界條件，則需要重啟審批流程。這幾乎是不可能的事情。
對(duì)于PPP的司法實(shí)踐，雖然填補(bǔ)法律空白非常重要，但是最為重要的是解決法律沖突。因?yàn)榉煽瞻卓梢愿鶕?jù)相關(guān)法律原則和交易習(xí)慣進(jìn)行解釋和規(guī)避，而法律沖突則會(huì)給實(shí)務(wù)操作帶來(lái)更大的破壞性。所以，在立法層面上應(yīng)當(dāng)有一個(gè)合理的立法規(guī)劃，循序漸進(jìn)地建立體系完整而又不相互沖突的法律制度才能有效地推動(dòng)PPP的推廣與落地。
四、許海峰：關(guān)于《PPP法（征求意見(jiàn)稿）》（下稱(chēng)“《PPP法》”）
從《PPP法》的立法空白、立法沖突以及立法建議三個(gè)方面對(duì)《PPP法》進(jìn)行分析和解讀。
（一）《PPP法》的立法空白
1、關(guān)于項(xiàng)目合規(guī)性標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題
PPP項(xiàng)目是否合規(guī)對(duì)社會(huì)投資人至少將產(chǎn)生兩方面的直接影響：一是影響融資；二是投資安全性，即影響到合作協(xié)議有效性及能否收回投資。
投資人目前關(guān)注的認(rèn)定PPP項(xiàng)目合規(guī)性的具體標(biāo)準(zhǔn)是什么？根據(jù)《PPP法》第二章第九條【項(xiàng)目特征】、第十條【項(xiàng)目類(lèi)型】、第十一條【指導(dǎo)目錄】、第十二條【項(xiàng)目評(píng)價(jià)和論證】、第十六條【聯(lián)合評(píng)審】，滿(mǎn)足了特征、項(xiàng)目類(lèi)型，已列入指導(dǎo)目錄，且通過(guò)財(cái)政承受能力論證和物有所值論證，并經(jīng)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)的項(xiàng)目是否可以理解為就是合規(guī)的項(xiàng)目？是否還要滿(mǎn)足其他的條件？這些問(wèn)題都需要通過(guò)立法加以明確。
2、關(guān)于投資收益的資金落實(shí)與政府增信保障措施問(wèn)題
該問(wèn)題實(shí)質(zhì)上是投資的安全性問(wèn)題?！?span>PPP法》第八條【財(cái)政資金管理】規(guī)定：“政府和社會(huì)資本合作所需財(cái)政資金應(yīng)當(dāng)結(jié)合中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，納入同級(jí)政府預(yù)算管理，確保支出透明、規(guī)范、有效。”我國(guó)《預(yù)算法》第十三條規(guī)定：“經(jīng)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整。各級(jí)政府、各部門(mén)、各單位的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出。”第三十一條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)及時(shí)下達(dá)關(guān)于編制下一年預(yù)算草案的通知。編制預(yù)算草案的具體事項(xiàng)由國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)部署。各級(jí)政府、各部門(mén)、各單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院規(guī)定的時(shí)間編制預(yù)算草案?！钡谌l規(guī)定：“各級(jí)預(yù)算應(yīng)當(dāng)根據(jù)年度經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，國(guó)家宏觀調(diào)控總體要求和跨年度預(yù)算平衡的需要，參考上一年預(yù)算執(zhí)行情況、有關(guān)支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果和本年度收支預(yù)測(cè)，按照規(guī)定程序征求各方面意見(jiàn)后，進(jìn)行編制?！?span>
從上述法條來(lái)看，《預(yù)算法》中的預(yù)算是按年度編制的，并未規(guī)定“中長(zhǎng)期預(yù)算”，而PPP項(xiàng)目的合作期限長(zhǎng)達(dá)10-30年，年度預(yù)算遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能覆蓋項(xiàng)目合作期限。由此帶來(lái)了以下問(wèn)題：地方政府是否有權(quán)編制“中長(zhǎng)期預(yù)算”？地方人大是否可以批準(zhǔn)“中長(zhǎng)期預(yù)算”？若不能，地方政府如何保證人大一定會(huì)批準(zhǔn)每個(gè)年度的預(yù)算？有何保障機(jī)制來(lái)確保社會(huì)資本收回投資收益？這個(gè)問(wèn)題還需要這次立法中加以明確和解決。
此外，《PPP法》第二十九條【風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)】規(guī)定：“合作協(xié)議中應(yīng)當(dāng)合理分配合作項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，原則上合作項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、財(cái)務(wù)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，法律、正常、最低需求等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本合理共擔(dān)。”而實(shí)質(zhì)上，社會(huì)資本承擔(dān)了全部商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，但《PPP法》并未對(duì)政府一方可以提供何種增信保障措施作出規(guī)定。雖然在實(shí)踐中，地方政府或其財(cái)政部門(mén)大多會(huì)出具書(shū)面還款承諾函，但鑒于我國(guó)《擔(dān)保函》明確規(guī)定政府不得擔(dān)保，該承諾函不會(huì)形成擔(dān)保效力，政府也不會(huì)因?yàn)檫@一承諾承擔(dān)實(shí)質(zhì)性的違約責(zé)任，并未降低投資人的風(fēng)險(xiǎn)。許海峰建議增加【政府增信措施】條款，明確除納入財(cái)政預(yù)算管理外，為保障項(xiàng)目順利運(yùn)行，政府方可就所需財(cái)政資金部分作采取相應(yīng)增信保障措施，包括但不限于將本級(jí)政府所屬承擔(dān)土地收儲(chǔ)職能的機(jī)構(gòu)出具承諾將指定地塊的土地出讓收益優(yōu)先支付、指定第三方國(guó)有平臺(tái)機(jī)構(gòu)/單位進(jìn)行擔(dān)保等。
（二）《PPP法》（征求意見(jiàn)稿）的立法沖突
1、關(guān)于合作協(xié)議的形成和爭(zhēng)端的解決方式
《PPP法》第四條【合作原則】規(guī)定：“政府和社會(huì)資本合作，應(yīng)該遵循誠(chéng)實(shí)守信、平等協(xié)商、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、互利共贏、公平競(jìng)爭(zhēng)的原則，合作各方的合法權(quán)益受法律保護(hù)?！钡谒氖艞l【爭(zhēng)議解決】規(guī)定：“開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作，社會(huì)資本與實(shí)施單位，就合作協(xié)議發(fā)生爭(zhēng)議，并且難以協(xié)商達(dá)成一致的，可以依法提起民事訴訟或仲裁?！贝舜握髑笠庖?jiàn)稿中明確了政府與社會(huì)資本的合作協(xié)議的性質(zhì)是民事協(xié)議，可以通過(guò)民事訴訟或仲裁方式解決與合作協(xié)議相關(guān)的爭(zhēng)議。如果最終出臺(tái)的法律能夠保留這兩條，將能解決長(zhǎng)期以來(lái)各界對(duì)PPP協(xié)議性質(zhì)的爭(zhēng)議。但由此又引申出兩個(gè)新問(wèn)題：
（1）PPP與特許經(jīng)營(yíng)之間的關(guān)系問(wèn)題。我國(guó)新修訂的《行政訴訟法》及其司法解釋將政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議定性為行政協(xié)議，適用行政訴訟的相關(guān)規(guī)定。
此次征求意見(jiàn)稿并沒(méi)有延續(xù)之前六部委管理辦法中的“特許經(jīng)營(yíng)概念”，而修改為“政府和社會(huì)資本合作”，這一改變顯現(xiàn)了國(guó)家傾向于廣義的PPP定義。這也與之前國(guó)家發(fā)布的一系列法律文件、政策相符合，但并沒(méi)有清楚界定“政府與社會(huì)資本合作”與“特許經(jīng)營(yíng)”兩個(gè)概念之間的關(guān)系。從法律條文來(lái)看，《PPP法》第三條【定義】規(guī)定：“本法所稱(chēng)政府和社會(huì)資本合作，是指政府和社會(huì)資本以合作協(xié)議的方式提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的行為。”《國(guó)辦發(fā)[2015]42號(hào)文》對(duì)政府和社會(huì)資本合作模式的定義是：“政府采取競(jìng)爭(zhēng)性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營(yíng)管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)對(duì)價(jià)，保證社會(huì)資本獲得合理收益?！倍豆芾磙k法》第三條規(guī)定：“本辦法所稱(chēng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)，是指政府采用競(jìng)爭(zhēng)方式依法授權(quán)中華人民共和國(guó)境內(nèi)外的法人或者其他組織，通過(guò)協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)。”從上述定義中可以發(fā)現(xiàn)，“政府與社會(huì)資本合作”的范圍更為廣泛，但兩者之間存在競(jìng)合?！罢蜕鐣?huì)資本合作”的主體不僅限于民間資本和外資，合作成果可以是公共產(chǎn)品，也可以是公共服務(wù)；政府和社會(huì)資本之間合作的紐帶和核心是“合作協(xié)議”?！豆芾磙k法》中的特許，范圍僅限于基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，合作紐帶則為特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。
通過(guò)對(duì)法條的分析，可以理解為“政府和社會(huì)資本合作”這一概念涵蓋“特許經(jīng)營(yíng)”的概念。但鑒于征求意見(jiàn)稿沒(méi)有明確兩者的關(guān)系，因此在實(shí)踐操作中，究竟是將兩者完全予以區(qū)別，還是競(jìng)合部分同時(shí)適用本法和《管理辦法》？當(dāng)《PPP法》與《管理辦法》的內(nèi)容不一致時(shí)，該如何解決？在實(shí)踐中，如果遇到政府和社會(huì)資本以特許經(jīng)營(yíng)模式合作的（即PPP項(xiàng)目中的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目），該如何定性雙方的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議性質(zhì)？該適用何法？以及發(fā)生爭(zhēng)議適用何種爭(zhēng)端解決方式？這些問(wèn)題在操作層面上都可能面臨法律上的沖突，因此需要征求意見(jiàn)稿加以明確，從而避免在實(shí)踐操作中發(fā)生爭(zhēng)議，給PPP實(shí)踐帶來(lái)障礙。這也是社會(huì)資本投資人關(guān)注的關(guān)鍵問(wèn)題。
（2）政府與社會(huì)資本合作協(xié)議與一般民事協(xié)議相比有特殊性，因?yàn)槠湟环街黧w是政府，政府既是參與者，又是監(jiān)管者，對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施具有監(jiān)督和介入的權(quán)力。《PPP法》第二十四條【協(xié)議內(nèi)容】規(guī)定：“合作協(xié)議應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：……（九）政府方的監(jiān)督和介入，……”，第四十四條【監(jiān)督職責(zé)】規(guī)定：“合作期限內(nèi)，縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照各自職責(zé)對(duì)合作項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督管理。”這些條文對(duì)政府采用公權(quán)力監(jiān)督項(xiàng)目的實(shí)施作出了明確的規(guī)定。但如果政府介入行為影響到了協(xié)議的正常履行，侵犯了社會(huì)資本的合法權(quán)益，可以采取何種救濟(jì)途徑？《PPP法》僅在第五十二條【實(shí)施單位法律責(zé)任】中有所規(guī)定：“實(shí)施單位存在下列行為之一的由本級(jí)人民政府或者上級(jí)人民政府主管部門(mén)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)責(zé)令改正，并對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任成員依法給予處分，構(gòu)成犯罪，依法追究刑事責(zé)任：（一）違反本法規(guī)定，未按實(shí)施防范和合作協(xié)議實(shí)施合作項(xiàng)目，情節(jié)嚴(yán)重的；（二）未按合作協(xié)議履行義務(wù)的；（三）濫用職權(quán)影響合作協(xié)議的正常履行的。因?qū)嵤﹩挝患捌渲鞴苋藛T和其他直接責(zé)任人員的過(guò)錯(cuò)造成社會(huì)資本損失的，應(yīng)當(dāng)依法予以賠償?！痹摋l文實(shí)質(zhì)上賦予了本級(jí)人民政府或上級(jí)人民政府主管部門(mén)或監(jiān)察機(jī)關(guān)主動(dòng)糾錯(cuò)的權(quán)力，但是糾錯(cuò)的對(duì)象是“實(shí)施單位”，而非政府，也沒(méi)有賦予社會(huì)資本主動(dòng)尋求救濟(jì)的途徑，并不利于保護(hù)社會(huì)資本的合法權(quán)益。建議《PPP法》明確對(duì)于行政機(jī)關(guān)具體行政行為侵犯社會(huì)資本合法權(quán)益的情況下，賦予社會(huì)資本提起行政復(fù)議或行政訴訟的權(quán)利?！豆芾磙k法》第五十一條規(guī)定：“特許經(jīng)營(yíng)者認(rèn)為行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，有陳述、申辯的權(quán)利，并可以依法提起行政復(fù)議或者行政訴訟?！边@一條可以在《PPP法》中繼續(xù)參照沿用。
2、關(guān)于合作期限的問(wèn)題
《PPP法》第二十六條【合作期限】規(guī)定：“政府和社會(huì)資本合作期限應(yīng)當(dāng)根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)、所提供公共產(chǎn)品、服務(wù)需求、項(xiàng)目生命周期、投資回收期等綜合因素確定，一般不少于25年。”許海峰認(rèn)為，這項(xiàng)規(guī)定有待商榷，主要包含三個(gè)理由：
（1）因?yàn)檎c社會(huì)資本合作包含了所有合作模式，在不同模式和不同項(xiàng)目之間存在巨大差異，對(duì)期限過(guò)于簡(jiǎn)單的規(guī)定顯然不適合于復(fù)雜多樣化的實(shí)務(wù)操作需求。
（2）在理論界或國(guó)際上，對(duì)于PPP項(xiàng)目的期限均沒(méi)有明確的定論；在國(guó)內(nèi)立法中，無(wú)論是財(cái)政部還是發(fā)改委過(guò)去發(fā)布的部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件均未對(duì)合作期限作出明確、具體的規(guī)定，只要求政府和社會(huì)資本根據(jù)項(xiàng)目具體情況，在雙方的合作協(xié)議中約定明確即可。該種立法模式更能適應(yīng)紛繁復(fù)雜的實(shí)際情況。
去年，六部委出臺(tái)的《管理辦法》對(duì)特許經(jīng)營(yíng)期限的上限規(guī)定了不得超過(guò)30年，而對(duì)下限沒(méi)有規(guī)定。除了這一上限規(guī)定的合理性問(wèn)題，《管理辦法》與《PPP法》規(guī)定的不一致也給法律適用帶來(lái)了難題。針對(duì)采用特許經(jīng)營(yíng)模式的PPP項(xiàng)目，是適用于《管理辦法》“不得超過(guò)30年”的規(guī)定？還是適用于《PPP法》“一般不少于25年”的規(guī)定？又或是兩者同時(shí)適用，既不能少于25年也不能超過(guò)30年？
（3）在客觀上不加區(qū)分地設(shè)置過(guò)長(zhǎng)的合作期限，對(duì)政府和社會(huì)資本雙方都會(huì)增加風(fēng)險(xiǎn)。從政府一方來(lái)說(shuō)，過(guò)長(zhǎng)的年限必然導(dǎo)致要付出的成本增加；對(duì)社會(huì)資本來(lái)說(shuō)，也會(huì)增加收回投資和收益的不確定性。
針對(duì)上述問(wèn)題，建議《PPP法》中刪除“一般不少于25年”或修改為“一般不少于10年”，將合作期限問(wèn)題交給政府和社會(huì)資本通過(guò)合作協(xié)議的形式進(jìn)行約定。政府方完全可以在項(xiàng)目實(shí)施方案評(píng)審階段對(duì)該期限的合理性進(jìn)行把控。
3、關(guān)于價(jià)格調(diào)整的問(wèn)題
《PPP法》第二十七條【價(jià)格確定和調(diào)整】：“合作協(xié)議應(yīng)當(dāng)約定合作項(xiàng)目定價(jià)的依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)價(jià)的條件、方法和程序等內(nèi)容?！献黜?xiàng)目連續(xù)3年收益過(guò)高或者過(guò)低，幅度超過(guò)合作協(xié)議約定的，應(yīng)當(dāng)按照合作協(xié)議調(diào)整政府付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，或公共產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格?！钡囊?guī)定中有兩個(gè)問(wèn)題需要探討。
（1）涉及水、電等公用事業(yè)或服務(wù)的價(jià)格調(diào)整，受到我國(guó)《價(jià)格法》和《政府價(jià)格決策聽(tīng)證辦法》的約束?！墩畠r(jià)格決策聽(tīng)證辦法》第三條規(guī)定：“制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價(jià)格、公益性服務(wù)價(jià)格和自然壟斷經(jīng)營(yíng)的商品價(jià)格等政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)，應(yīng)當(dāng)實(shí)行定價(jià)聽(tīng)證?！笨梢?jiàn)，聽(tīng)證制度是公用事業(yè)或服務(wù)價(jià)格調(diào)整的必經(jīng)程序。合作協(xié)議的價(jià)格調(diào)整條款很有可能由于違反法律強(qiáng)制性規(guī)定而被認(rèn)定為無(wú)效，或者由于無(wú)法通過(guò)聽(tīng)證程序而導(dǎo)致調(diào)價(jià)失敗，給項(xiàng)目的順利運(yùn)營(yíng)帶來(lái)巨大風(fēng)險(xiǎn)。因此建議《PPP法》對(duì)如何將聽(tīng)證程序與合作協(xié)議中的調(diào)價(jià)機(jī)制互相融合、協(xié)調(diào)作出明確說(shuō)明。
（2）條文中規(guī)定只有在“連續(xù)3年收益過(guò)高或過(guò)低”的情況下才會(huì)觸發(fā)調(diào)價(jià)機(jī)制，而反應(yīng)過(guò)于滯后的調(diào)價(jià)機(jī)制對(duì)政府和社會(huì)資本雙方都存在風(fēng)險(xiǎn)和不公平。因此建議刪除或修改為“超過(guò)一年”，即建立年度調(diào)價(jià)機(jī)制。
（三）《PPP法》（征求意見(jiàn)稿）的立法建議
1、第九條【項(xiàng)目特征】
建議在第一款第（二）項(xiàng)增加“可行性”，即改成“（二）可行性、風(fēng)險(xiǎn)可分擔(dān)；”。
2、第十條【項(xiàng)目類(lèi)型】
《PPP法》第十條規(guī)定：“合作項(xiàng)目包括基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)項(xiàng)目和公共服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目?；A(chǔ)設(shè)施類(lèi)項(xiàng)目包括公路、鐵路、港口、機(jī)場(chǎng)、城市軌道交通、供水、供暖、燃?xì)夂臀鬯幚淼软?xiàng)目；公共服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目包括環(huán)境保護(hù)、大氣污染治理、教育培訓(xùn)、公共醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老服務(wù)、住房保障、行政事業(yè)單位房產(chǎn)運(yùn)行維護(hù)等項(xiàng)目?！睆膬?nèi)容來(lái)看，與《42號(hào)文》第十二條“在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵(lì)采用政府和社會(huì)資本合作模式，吸引社會(huì)資本參與”略有不同，建議在基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)項(xiàng)目中增加“城市道路、綜合管廊、水利”等類(lèi)型項(xiàng)目。
3、第十六條【聯(lián)合評(píng)審】
《PPP法》并未明確如果實(shí)施方案未通過(guò)聯(lián)合評(píng)審的情況下如何處理？建議明確后續(xù)步驟，即明確是重新提出實(shí)施方案、委托第三方或是暫停實(shí)施。
4、第十七條【實(shí)施單位確定】
《PPP法》第十七條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門(mén)依據(jù)其職責(zé)范圍作為實(shí)施單位，負(fù)責(zé)有關(guān)合作項(xiàng)目實(shí)施方案的具體實(shí)施工作?！?span>
《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）第十條規(guī)定：“政府或其指定的有關(guān)職能部門(mén)或事業(yè)單位可作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購(gòu)、監(jiān)管和移交等工作?！?span>
《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改投資[2014]2724號(hào)）第四條規(guī)定：“按照地方政府的相關(guān)要求，明確相應(yīng)的行業(yè)管理部門(mén)、事業(yè)單位、行業(yè)運(yùn)營(yíng)公司或其他相關(guān)機(jī)構(gòu)，作為政府授權(quán)的項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，在授權(quán)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的前期評(píng)估論證、實(shí)施方案編制、合作伙伴選擇、項(xiàng)目合同簽訂、項(xiàng)目組織實(shí)施以及合作期滿(mǎn)移交等工作。”
《PPP法》中將實(shí)施單位局限于政府有關(guān)部門(mén)，與后兩部中的條文不一致，與實(shí)踐中的做法也不同。建議增加一款，內(nèi)容為：“縣級(jí)以上人民政府可以授權(quán)相應(yīng)的事業(yè)單位、第三方國(guó)有獨(dú)資平臺(tái)作為政府授權(quán)的項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)?！?span>
5、第二十一條【合作協(xié)議】
《PPP法》第二十一條第二款規(guī)定：“需要為合作項(xiàng)目設(shè)立專(zhuān)門(mén)項(xiàng)目公司的，項(xiàng)目公司成立后，由項(xiàng)目公司與實(shí)施單位簽署關(guān)于承繼合作協(xié)議的補(bǔ)充協(xié)議?！辫b于合作協(xié)議是由實(shí)施單位和社會(huì)資本雙方所簽訂，實(shí)施單位是合作協(xié)議的當(dāng)事方，依法應(yīng)當(dāng)參與補(bǔ)充協(xié)議的簽訂。因此，建議承繼合作協(xié)議的補(bǔ)充協(xié)議由三方簽訂，即實(shí)施單位、社會(huì)資本以及項(xiàng)目公司。
6、第二十四條【協(xié)議內(nèi)容】
《PPP法》第二十四條規(guī)定：“合作協(xié)議應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：……（十二）合作期滿(mǎn)移交；……”此條采用的是“應(yīng)當(dāng)”二字，表明“合作期滿(mǎn)移交”是合作協(xié)議的必要條款。但這與《PPP法》對(duì)政府和社會(huì)資本合作定義相矛盾。該定義包含了所有政府和社會(huì)資本的合作方式，然而并不是所有合作方式都會(huì)有項(xiàng)目合作期滿(mǎn)后移交這一步驟，比如BTO（建造-轉(zhuǎn)移-運(yùn)營(yíng)）模式，是先移交再運(yùn)營(yíng)；又如BOO（建造-擁有-運(yùn)營(yíng)）模式，不存在移交事宜。因此將“合作期滿(mǎn)移交”作為合作協(xié)議的必要條款顯然并不合適，建議刪除或作相應(yīng)修改。
7、第二十八條【政府承諾】
《PPP法》第二十八條規(guī)定：“政府……為保證社會(huì)資本取得合理收益，在合作協(xié)議中承諾有關(guān)土地使用、防止不必要的同類(lèi)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目建設(shè)、必要合理的費(fèi)用支出、有關(guān)配套公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的提供等內(nèi)容，涉及資金支出的納入政府預(yù)算進(jìn)行管理?！睏l文及第六章中未明確政府違反上述承諾應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。而第三十四條所述內(nèi)容是實(shí)施單位全面履約。
8、第三十三條【不得解除協(xié)議】
《PPP法》第三十三條規(guī)定：“除法律法規(guī)另有規(guī)定或合作協(xié)議另有約定外，合作各方在合作期限內(nèi)不得單方解除合作協(xié)議。”建議增加“無(wú)故”兩字，修改為：“……合作各方在合作期限內(nèi)不得無(wú)故單方解除合作協(xié)議。”
9、第三十七條【項(xiàng)目建設(shè)驗(yàn)收】
《PPP法》第三十七條規(guī)定：“合作項(xiàng)目建設(shè)完成后，實(shí)施單位應(yīng)當(dāng)依法驗(yàn)收。逾期未完成或不符合合作協(xié)議約定的驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)的，實(shí)施單位有權(quán)要求社會(huì)資本或項(xiàng)目公司在限期內(nèi)完工、采取補(bǔ)救措施或者賠償損失?！贝藯l規(guī)定與《PPP法》對(duì)政府和社會(huì)資本合作的定義并不相符。如前所述，《PPP法》采用的是概括式定義法，范圍極其廣泛，包含了新建項(xiàng)目、在建項(xiàng)目和已建成項(xiàng)目。而第三十七條的適用范圍僅限于新建項(xiàng)目與在建項(xiàng)目。已建成項(xiàng)目并不存在項(xiàng)目建設(shè)驗(yàn)收的內(nèi)容。因此此條規(guī)定容易使人誤解為政府和社會(huì)資本合作的范圍僅適用于新建或在建項(xiàng)目。建議該條增加“針對(duì)新建和在建的合作項(xiàng)目”這一前提條件。
10、第五十四條【已開(kāi)展項(xiàng)目轉(zhuǎn)化為政府和社會(huì)資本合作】
《PPP法》第五十四條規(guī)定：“本法實(shí)施前，政府參與的基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)項(xiàng)目需要采用政府和社會(huì)資本合作的方式的，應(yīng)當(dāng)依照本法規(guī)定的程序進(jìn)行?！睆臉?biāo)題看，條文有意表述的是既有項(xiàng)目的PPP轉(zhuǎn)化，但文字表述上有歧義，到底是“本法實(shí)施前”還是“本法實(shí)施后”不明確？
（注：以上嘉賓觀點(diǎn)，根據(jù)錄音整理，未經(jīng)本人審閱）
供稿：上海律協(xié)建設(shè)工程與基礎(chǔ)設(shè)施業(yè)務(wù)研究委員會(huì)
執(zhí)筆：周蘭萍 北京市中倫（上海）律師事務(wù)所
鄭偉杰 北京市中銀（上海）律師事務(wù)所
滬公網(wǎng)安備 31010402007129號(hào)
