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2017年7月4日，上海律協(xié)保險業(yè)務研究委員會、能源資源與環(huán)境業(yè)務研究委員會在律協(xié)報告廳聯(lián)合舉辦“環(huán)境污染責任保險法律”研討會。此次會議由上海律協(xié)能源資源與環(huán)境業(yè)務研究委員主任吳榮良律師主持，保險業(yè)務研究委員會主任周波律師致辭，邀請到上海市環(huán)境保護局綜合規(guī)劃處王強副處長、上海市環(huán)科院低碳經(jīng)濟研究中心項目負責人胡冬雯、中國大地財產(chǎn)保險股份有限公司總公司財產(chǎn)險部責任險處處長李彤彤、瑞士再保險北京分公司車險及意責險部副總裁劉丹、上海綠然環(huán)境信息有限公司總經(jīng)理楊丹丹作為嘉賓出席，共70余名律師參會。
一、環(huán)境污染強制責任保險產(chǎn)生的背景與內(nèi)容簡介
上海市金茂律師事務所萬美律師介紹環(huán)境污染責任保險出現(xiàn)的社會背景和環(huán)境損害賠償機制的功能。環(huán)境污染責任保險為潛在的環(huán)境污染受害者提供賠償預備金，作為侵權責任損害賠償?shù)难a充機制。對企業(yè)而言，一方面可作為風險預備金的準備，通過保險的形式分散環(huán)境污染損害賠償造成的風險；另一方面通過保險公司承保后期的隱患排查等合規(guī)管理，可以積極地引導投保企業(yè)在后續(xù)生產(chǎn)經(jīng)營的過程中適當降低環(huán)境污染的風險。
自2006年起，我國在全國范圍內(nèi)明確要求開展環(huán)境污染責任保險試點。到2016年，全國大部分城市都已經(jīng)推出了環(huán)保責任保險的試點。近兩年，在環(huán)境高風險的領域，明確提出建立強制責任保險的制度。從全國立法的情況看，全國法律已有20多件涉及到污染責任保險的內(nèi)容，《環(huán)境保護法》第五十二條已經(jīng)明確說明，國家鼓勵投保環(huán)境責任保險，但僅是鼓勵，非強制，所以目前強制保險還缺少更高階的立法來保障。全國有部分省市在立法中鼓勵或者是原則性支持環(huán)境污染責任保險的發(fā)展，但是我國有關規(guī)定到目前為止還處于空白?！稄娭曝熑伪ｋU辦法（征求意見稿）》正是用以填補強制性立法的空白。
二、環(huán)境污染責任保險制度政策解讀
上海市環(huán)境保護局規(guī)劃處王強副處長結(jié)合本市實踐介紹我國目前環(huán)境污染責任保險制度發(fā)展的情況以及如何促進環(huán)境污染強制責任保險的落實與發(fā)展。
國家從2006年開始試點，鼓勵推進環(huán)境污染責任保險。目前主要的參與對象為外資企業(yè)。2013年環(huán)保部與保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)文推廣環(huán)境污染責任保險后，投保企業(yè)數(shù)量在短時間內(nèi)增長，對培育市場發(fā)揮了一定作用。由于強制性的環(huán)境污染責任保險制度未在2014《環(huán)境保護法》立法中予以確認，各地方的環(huán)境污染責任保險推進工作出現(xiàn)了一定的倒退現(xiàn)象。今年征求意見稿的出臺預示著環(huán)境污染責任保險制度的發(fā)展進入了新的階段。
上海在推廣環(huán)境污染責任保險方面進行了積極的嘗試。2008年，上海市安監(jiān)局出臺危險化學品的安全責任保險制度。2010年，環(huán)保局和海事部門聯(lián)合開展船舶險的工作，推廣內(nèi)河船舶油污責任險。上海此舉是全國范圍內(nèi)的首創(chuàng)，且發(fā)揮了很不錯的作用。
環(huán)境污染責任保險制度在發(fā)展過程中存在“叫好不叫座”的問題。根據(jù)國家相關統(tǒng)計結(jié)果顯示，環(huán)境污染責任保險保費在2016年所有的責任險里只占約千分之7.5，總比例非常低。且從上海的幾個險種來看，賠付比例都非常低，整個賠付比例大致在10%以下。這說明從全國到上海，環(huán)境污染責任保險制度的發(fā)展并不成熟，推廣應用的范圍也并沒有預期的樂觀。
總體而言，企業(yè)的投保意愿不高，主觀能動性低，主要是因為民事責任落實尚不到位，刑事責任往往過多、過濫。環(huán)境污染責任保險無法涵蓋所有的民事與刑事賠償責任。對企業(yè)而言，保費覆蓋范圍太窄。對保險公司而言，環(huán)境污染責任保險的費率過低，理賠責任過高。因此，在推進過程中難以達成一致。同時因為保險的大樹法則無法發(fā)揮作用，所以企業(yè)和保險公司隱性成本和顯性成本都很高。此外，從技術角度考量，現(xiàn)階段第三方機構(gòu)的評估技術、人才、程序、制度等方面還沒有較好的發(fā)展。
因此，環(huán)境污染強制責任保險的推行，需要更多基礎性工作的配套：1、完善法律，環(huán)境污染責任保險推廣的核心需要保險法律的強有力支持，強制責任保險框架的構(gòu)建必須要以法律或行政法規(guī)為依據(jù)；2、加強法律的執(zhí)行力度，使環(huán)境污染責任保險的機制能進一步發(fā)揮其應有的作用；3、鼓勵民眾通過法律途徑要求污染企業(yè)承擔相應的民事責任，切實落實企業(yè)應承擔的環(huán)境責任，從而反向推動環(huán)境污染責任保險的推廣與普及；4、借助第三方研究機構(gòu)的力量進行宣傳。新的保險制度的推廣需要整個社會的共同努力，唯有集群效應才能讓大樹法則發(fā)揮作用。
三、環(huán)境污染責任保險產(chǎn)品與相關法律問題
大地保險李彤彤處長從產(chǎn)品的角度解讀環(huán)境污染責任保險。由于國家層面沒有統(tǒng)一的環(huán)境污染責任保險法律規(guī)范，各地自行出臺了相應的環(huán)境污染責任保險管理條例，通過列清單的形式推行。此次的強制性文件最突出的特點在于羅列了八大行業(yè)的強制范圍，且這八大行業(yè)之后或?qū)⑷客侗！－h(huán)境責任險將成為我國繼交強險后的第二大險種，其商業(yè)模式也會走向強制險和商業(yè)險相結(jié)合的模式。對于需要應對重大環(huán)境污染事故的高風險企業(yè)而言，今后或?qū)艹鰧ｉT資金，甚至發(fā)展環(huán)境風險基金等。
從產(chǎn)品角度，現(xiàn)有環(huán)境責任商業(yè)保險與強制責任保險在賠償范圍、強制投保范圍、風險評估和風險排查、合同解除權、事故鑒定等方面存在差距和潛在問題，這些對于保險公司而言是較大的挑戰(zhàn)。首先是產(chǎn)品設計方面，對于如何出限額和賠付，需要建立相關的模型。相應的設計還需要大數(shù)據(jù)支撐，但我國環(huán)污數(shù)據(jù)較為粗略，尤其對于生態(tài)環(huán)境修復的所謂大數(shù)據(jù)，目前還是空白。在缺乏大數(shù)據(jù)支撐的情況下，只能采取低限額模式，但又無法滿足大型事故，因此還可能需要商業(yè)保險進行補充兜底。
瑞士再保險北京分公司車險意責險部的副總裁劉丹介紹了近年來再保險公司所接觸到的環(huán)境污染責任保險類型。環(huán)境污染責任保險不是純粹的商業(yè)險，其發(fā)展有著政府的推動。但要其真正發(fā)揮作用，應當由保險公司、再保險公司、政府、資本市場共同分散風險。在保額和理賠金額比較低的情況下，由保險公司進行補償或者賠償，之后轉(zhuǎn)移到再保險公司，再發(fā)行巨災債券，但最終一定要由政府干預，否則發(fā)生重大安全事故時，保險公司無法完全承擔。
環(huán)境污染責任保險從國際發(fā)展來看，美國、英國上世紀70年代已經(jīng)開始進行。從國際上的經(jīng)驗來看，保險公司愿意承保，或承保后出險是相對可控的三類污染情況，更多的是保險公司難以評估承保風險和不愿意去承保的情況。后者包含已知的污染或歷史上遺留污染、人為故意的行為、外部環(huán)境（政策、標準）發(fā)生了變化的風險、特殊行業(yè)的風險（石棉、核污染、尾礦等）。在地點上，例如在遠洋、極地等的操作，即使是國際性再保險公司，承保也是非常謹慎。對于現(xiàn)有《征求意見稿》已確定，若事故發(fā)生在索賠期限，即在保期內(nèi)發(fā)生事故，在一定期限內(nèi)索賠的都應得到賠償。但是，如何來界定合理的追溯期是相對比較困難的，尤其是在把漸進污染納入賠償范圍的情況下，保險公司、再保險公司都沒有太多的承保意愿。
四、環(huán)境污染責任保險的風險評估與鑒定
綠然環(huán)境總經(jīng)理楊丹丹分享其在提供環(huán)境風險評估服務中的現(xiàn)象和心得。環(huán)境風險評估對潛在風險的判斷更能體現(xiàn)價值。通過風險評估，可以幫助客戶判斷出風險賠償?shù)拇笾陆痤~，影響范圍，可能要支付的直接或者間接費用及其具體數(shù)值。
保險公司原先的服務內(nèi)容更多偏向后端的風險評估，包括在理賠過程或訴訟案例中和保險公司、律師團隊合作，對比相關的法規(guī)標準規(guī)范后判斷出清理方面的費用。事實上，保險公司可以走向前端，參與保險險種的設計。環(huán)境污染保險前期已有很多試點，其中積累的數(shù)據(jù)、信息、調(diào)研等能夠應用到險種的設計以及對風險的分級和判斷。此前，全球范圍內(nèi)的調(diào)研以及對大面積清污費用進行級別和單價的初步判斷，也可以應用到險種前端的設計上。
如果保險公司在前端的判斷上缺乏專業(yè)性，就意味著在后續(xù)保險保單簽訂后，無法掌控現(xiàn)場風險。同時，保中也需要針對前期風險評估的問題清單進行現(xiàn)場整改，并且在合同簽訂過程中加入約束條款。
上海環(huán)科院低碳經(jīng)濟研究中心項目負責人胡冬雯重點介紹環(huán)境損害評估鑒定。海洋部門、漁業(yè)部門和部分建筑部門已有關于損害評估比較細致的規(guī)定。2012年后，環(huán)保部出臺一系列環(huán)境損害評估指南和規(guī)定。然而在實際應用方面，目前仍沒有統(tǒng)一而綜合的技術方法能夠得以推廣。關于鑒定范圍，現(xiàn)有的操作基本上也僅針對部分直接損害，不涉及例如疾病誘因或部分間接損害。目前損害的評估鑒定采用依托環(huán)境損害鑒定機構(gòu)加鑒定人的模式，進行單個案件的鑒定。環(huán)保部至今發(fā)布了兩批全國環(huán)境損害鑒定推薦機構(gòu)，但因為這些推薦機構(gòu)業(yè)務范圍有限，且同時需要搭配行業(yè)專家進行此類鑒定，所以目前多數(shù)環(huán)保部門委托的環(huán)境事件的損害評估，均采用該模式推進。
對突發(fā)性環(huán)境事件損失評估的程序，至今沒有發(fā)布官方的工作程序。一般做法是先進行數(shù)據(jù)收集、現(xiàn)場調(diào)查，然后進行方法學的鑒定，在確認方法學后，開展真正的評估，最后請行業(yè)專家進行驗證。環(huán)保部去年發(fā)布了國家環(huán)境污染損害評估的重點專家?guī)?，第一批?span>200多位專家。但是對于一些復雜而綜合的環(huán)境污染事件，單憑人數(shù)有限的專家是遠遠不夠的，因此如何推廣或在更大范圍做好該工作，仍值得商榷。上海近年在環(huán)境損害評估發(fā)明方面做了很多工作，但目前還面臨法律法規(guī)標準不健全，損害評估機制未建立，缺少標準，鑒定程序、收費標準缺失，法律效力不夠等問題，還需從制度建設上逐步完善。
（注：以上嘉賓觀點，根據(jù)錄音整理，未經(jīng)本人審閱）
供稿：上海律協(xié)能源資源與環(huán)境業(yè)務研究委員會
執(zhí)筆：萬 美 上海市金茂律師事務所
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