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兩律師質疑長沙市政府文件合法性接連提出審查申請 “問題紅頭文件”連遇挑刺的背后

日期：2009-01-07 作者：趙文明閱讀：3,233次

“鎖車輪”、“罰款”……這是長沙市泊車有限公司對在咪表泊車位內未按規(guī)定刷卡交費的司機作出的“處罰”。市民紛紛質疑，一家公司怎能有“執(zhí)法權”和“強制權”？泊車公司卻理直氣壯地搬出了市政府的“紅頭文件”當“擋箭牌”。

一名律師認為這份“紅頭文件”不合法，向湖南省政府法制辦提出了合法性審查申請，很快得到了“變通規(guī)定”的回復；另一名律師認為“變通”回復很難說服人，于是繼續(xù)申請對“問題紅頭文件”作出全面審查，徹底糾正或廢除不合理規(guī)定。

挑刺“紅頭文件”的接力賽引起了社會關注。法律界人士認為，公民挑刺“紅頭文件”熱情高漲的背后，是立法的有力支撐。這反映了法治政府的新氣象，也說明了公民對法治政府的熱切期盼。

“紅頭文件”接受監(jiān)督可促進行政管理規(guī)范化科學化

保障公民知情權監(jiān)督權可有效防止公共權力被濫用

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1月4日，新年的第一個工作日，長沙律師李夢琳給湖南省人民政府法制辦郵去一份申請，請求法制辦對長沙市政府前幾年發(fā)出的一紙“紅頭文件”的合法性進行審查。此前，長沙律師李志員已就此文件的合法性向湖南省政府法制辦提出了審查申請，湖南省政府法制辦進行過答復。

針對同一份“紅頭文件”，長沙市兩名律師先后上書省政府請求審查，猶如上演了一場挑刺“紅頭文件”的接力賽。李夢琳告訴記者，她挑刺“紅頭文件”的底氣來自于去年10月1日起實施的《湖南省行政程序規(guī)定》。這部突破我國行程程序立法空白的規(guī)章，對“紅頭文件”作出了全程全方位監(jiān)督的規(guī)定，其中提到，“公民、法人或者其他組織認為規(guī)范性文件違法的，可以申請有管轄權的政府法制部門進行審查，政府法制部門須于受理之日起30日內將審查處理結果書面告知申請人”。

市政府一紙通告，被泊車公司當成了“令箭”：罰你沒商量，鎖車輪更沒得商量。市民們紛紛質疑，一家公司有“執(zhí)法”的權力嗎？有“罰款”的權力嗎

記者了解到，被李志員、李夢琳兩名律師接連挑刺的“紅頭文件”是“長政發(fā)(2004)43號”規(guī)范性文件———《關于加強市區(qū)咪表泊車管理的通告》。

這份通告稱，為緩解市區(qū)臨時停車難的問題，公安交通管理部門根據(jù)《中華人民共和國道路交通安全法》的有關規(guī)定，在長沙市區(qū)部分路段劃定了咪表泊車位，同時組建長沙市泊車有限公司，具體辦理咪表泊車有關業(yè)務。通告還規(guī)定，凡在咪表泊車位內泊車未刷卡計費的車輛，駕駛員未離開車輛的，泊車管理人員應要求駕駛員刷卡計費；駕駛員離開了車輛具體停車時間不詳?shù)?，按停車一日計費；拒不刷卡繳費的，泊車管理人員可限制車輛駛離；強行駛離的，由市泊車有限公司訴請人民法院依法追繳。

通告發(fā)出后，泊車有限公司在實施過程中的粗暴“執(zhí)法”，受到了市民的廣泛質疑。

長沙市民王先生去湖南省人民醫(yī)院辦事，將車停在了路邊的泊車位上。因為沒有咪表IC卡，王先生沒有刷卡就離開了。大約20分鐘后，王先生辦完事回來，發(fā)現(xiàn)4個著制服的泊車員正在鎖自己的車輪?！八麄冋f我沒有刷卡停車，得罰96塊錢。”王先生說，他在繳納了“罰款”、補辦了100塊錢的泊車卡并交了20塊錢的工本費后，才得以離開。

咪表泊車公司是否有罰款的權力？記者采訪了幾位泊車員。

一位王姓泊車員告訴記者，他們都是根據(jù)長沙市政府的文件收費的，并沒有違法。他說：“按照《關于加強市區(qū)咪表泊車管理的通告》第三項規(guī)定，駕駛員離開了車輛具體停車時間不詳?shù)?，按停車一日計費，所以我們收取了96元的泊車費。如果不交，我們可以限制其離開，手段就是鎖住車輪。”

“泊車公司完全是拿著雞毛當令箭，市政府為什么會發(fā)出這樣的文件呢？”隨著市民的投訴不斷被當?shù)孛襟w曝光，市民爭議的焦點轉到了長沙市政府下發(fā)的那紙通告。此事也引起了律師李志員的注意。

兩名律師上演了一場“挑刺接力賽”：在第一位律師獲得“變通”的回復后，另一位律師并不滿意，繼續(xù)申請對“問題紅頭文件”作出全面審查，要求要么糾正，要么廢除，而不應僅僅是“變通”

“我是在報紙上看到車主的投訴的，我的第一感覺就是這種收費極其不合理。泊車公司說是根據(jù)長沙市政府相關文件規(guī)定收取的，職業(yè)思維告訴我，這個文件的規(guī)定可能違法了?！崩钪締T告訴記者，那時《湖南省行政程序規(guī)定》已經實施，于是，在2008年10月24日，他按照該規(guī)定的程序，向湖南省人民政府法制辦提出了“長政發(fā)(2004)43號”文件的合法性審查申請。

“泊車公司只是民事主體，不是執(zhí)法行政主體，無權進行罰款。它與泊車駕駛人是平等的民事主體，雙方形成的關系是典型的民事合同關系，應當由民事法律調整?！崩钪締T說，“確定泊車時間是泊車公司和車主雙方的義務，時間不明確時不應完全推責于車主。泊車場地租賃費用，可以刷卡預付，也可以確定時間后付。"駕駛員離開了車輛具體停車時間不詳?shù)?，按停車一日計費"的規(guī)定，沒有尊重客觀事實，增加了駕駛人的義務?！?

收到李志員律師的申請后，湖南省政府法制辦與文件的執(zhí)行單位———長沙市泊車有限公司進行了溝通和協(xié)調，并于2008年12月18日給李志員做出復函。復函中，湖南省政府法制辦表示，該公司同意在咪表泊車管理工作中進一步規(guī)范操作，將“駕駛員離開了車輛具體停車時間不詳?shù)?，按停車一日計費”的規(guī)定，變通為“值守員發(fā)現(xiàn)泊車位內停放的車輛未刷卡計費的，按車輛實際停放時間報公司核準收費”。

對湖南省政府法制辦的審查結果，李志員律師基本滿意，但他同時表示：“復函只用到"變通"兩個字，而不是廢除或更改，多少有點遺憾。”

“政府下發(fā)的文件如果有問題，要么糾正，要么廢除，這樣的變通回復很難說服人?！焙鲜≌ㄖ妻k的回復在湖南某網站全文刊發(fā)后，立即引起了一些網友的爭議，一直關注此事的律師李夢琳就是其中之一。

“我覺得上次審查不全面，所以我請求省政府法制辦再次審查該文件?！崩顗袅諏τ浾哒f，通告中規(guī)定“拒不刷卡繳費的，泊車管理人員可限制車輛駛離”，而限制車輛駛離的辦法就是用大鎖鎖住車輪，你不交費的話，泊車管理人員就不給你開鎖。因此，這條規(guī)定明顯是變相賦予了泊車管理人員強制權，而泊車公司作為一個公司應該沒有強制權。

1月4日，李夢琳向湖南省政府法制辦郵寄了一份申請書，請求省政府法制辦再次對這份“紅頭文件”的合法性進行審查。

當前，在個別地方，“紅頭文件”存在著雜、亂、多、不規(guī)范等問題，甚至成了部門爭權、亂收費的依據(jù)。而在湖南，公民之所以敢于挑刺“問題紅頭文件”，主要是因為立法保障給了他們充足的底氣

據(jù)記者了解，《湖南省行政程序規(guī)定》實施三個月以來，已有多起公民挑刺政府“紅頭文件”的事情發(fā)生。對于普通老百姓來說，一直有些神秘的“紅頭文件”不再神秘了。

楊娜在長沙市岳麓區(qū)某學校當了12年的臨時工，單位一直沒給她辦社會保險。2007年4月28日，楊娜看到湖南省勞動和社會保障廳下發(fā)的《關于機關事業(yè)單位編制外聘用人員參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險有關問題的通知》，其中規(guī)定，臨聘人員應享受基本養(yǎng)老保險。

為此，楊娜申請了勞動仲裁。通過仲裁，單位同意為楊娜辦理“五險一金”。

同年，湖南省勞動和社會保障廳勞動廳又下發(fā)了《關于機關事業(yè)單位編制外聘用人員和民辦非企業(yè)單位工作人員參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險有關事項的通告》。按照這個通告規(guī)定，對于楊娜這類聘用人員，用人單位可從2006年1月1日起統(tǒng)一組織參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險。這就意味著，單位只需從2006年起為楊娜補繳養(yǎng)老保險，但這樣，她的養(yǎng)老保險就少了10年。

楊娜為此找到了律師李志員。李志員認為，湖南省勞動和社會保障廳同一年下發(fā)的通告與通知明顯沖突。2008年10月9日，李志員向湖南省政府法制辦提請審查，要求審查通告的合法性。11月6日，湖南省政府法制辦經過審查，建議停止執(zhí)行后發(fā)布的通告。

記者了解到，這也是自2008年10月1日《湖南省行政程序規(guī)定》實施以來，湖南省第一例因公民挑刺而面臨被叫停的“紅頭文件”。

“公民挑刺"紅頭文件"熱情高漲，反映出公民對法治政府的熱切期盼?！焙洗髮W法學院教授唐超華作出如此評價。

據(jù)介紹，“紅頭文件”其實就是規(guī)范性文件。當前，在個別地方，“紅頭文件”存在著雜、亂、多、不規(guī)范等問題，甚至成了部門爭權、亂收費的依據(jù)。

“在清理和規(guī)范"規(guī)范性文件"這個問題上，湖南一直走在全國的前列?！焙鲜≌ㄖ妻k相關負責人對記者說，在《湖南省行政程序規(guī)定》出臺之前，《湖南省規(guī)范性文件備案審查條例》就實施了。按照條例，國家機關、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織、公民認為政府規(guī)范性文件存在不適當情形的，都可提出審查要求或者建議，由省人大常委會有關機構組織研究、審查，凡與法律法規(guī)相抵觸或超越法定權限等不適當?shù)摹凹t頭文件”，將被依法責成修改、廢止，或由人大常委會直接予以撤銷。同時也可以向政府法制部門提出審查申請，接到申請的法制部門必須要受理，并在收到申請之日的30日內作出處理。

“湖南立法保障公民監(jiān)督"紅頭文件"，是公民挑刺政府"紅頭文件"熱情高漲的主要原因?！碧瞥A認為，保障公民的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權，可以有效防止公共權力被濫用?！凹t頭文件”關系群眾切身利益，又是政府權威的象征，一旦出錯，影響非同小可?！凹t頭文件”接受監(jiān)督，既可以真正保證政府的權威，又能促進行政管理的規(guī)范化、科學化。